PNRR Piano nazionale di ripresa e resilienza e le città italiane. Sud penalizzato.

Documento a cura di Gianfranco Viesti, Carmela Chiapperini ed Emanuela Montenegro del Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università di Bari.

PNRR E CITTA’ ITALIANE

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza rappresenta una straordinaria occasione di
potenziamento e rilancio del sistema urbano italiano, soprattutto dopo le politiche di
austerità, il crollo degli investimenti pubblici, i tagli alle risorse correnti dei comuni che hanno caratterizzato gli anni Dieci, e dopo la pandemia Covid.

Raggiungere questo risultato sarà tuttavia tutt’altro che semplice: servirà una rapida e coerente sequenza di circostanze, da oggi al 2026 e poi alla fine del decennio:
1) l’allocazione di risorse per investimenti pubblici significative ed equilibrate territorialmente, in modo da raggiungere l’intero sistema urbano del paese;
2) la realizzazione dei progetti previsti entro i termini del PNRR e con una elevata
qualità esecutiva;
3) l’attivazione, a partire dai progetti realizzati (prevalentemente infrastrutturali) di nuovi e migliori servizi a vantaggio dei cittadini e delle imprese;
4) la ricucitura dei tanti e diversificati progetti previsti dal PNRR in coerenti strategie urbane di sviluppo e la loro condivisione con la cittadinanza. Si tratta, come si può vedere, di condizioni severe.

Le principali conclusioni del lavoro sono le seguenti: il Piano italiano è molto grande e può rappresentare un’occasione importante di trasformazione del paese e dei suoi territori.

È stato elaborato però senza confronto con le forze economico-sociali e le realtà territoriali ed è organizzato lungo linee di interventi rigidamente settoriali.

Nelle misure del Piano non ci sono criteri allocativi legati alle differenti dotazioni di beni e servizi pubblici nelle diverse realtà del paese, e le città conosceranno i progetti previsti nel loro territorio solo al termine del processo di allocazione territoriale, pur vigendo una regola d’insieme che destina il 40% delle risorse al Mezzogiorno.

I ministeri responsabili dell’attuazione delle diverse misure hanno un grande potere nel definire la scelta dei progetti da finanziare; il processo di scelta dei soggetti attuatori e della localizzazione degli investimenti segue meccanismi complessi e diversificati, spesso lasciate alle autonome determinazioni ministeriali e in molto casi basati sull’allocazione dei finanziamenti tramite bandi competitivi fra le amministrazioni locali.

Il Piano comprende molte misure di rilevante impatto per le città italiane. In questo studio ne vengono esaminate 11, che destinano loro risorse per oltre 20 miliardi di euro.

Esse riguardano interventi di rigenerazione urbana, su reti e mezzi per il trasporto pubblico,
sui porti, sugli edifici giudiziari e di edilizia residenziale pubblica.

Nello studio sono presentate le loro caratteristiche, i possibili beneficiari e i criteri per la ripartizione delle risorse.

In base ad una originale banca-dati sull’allocazione territoriale di queste misure, in questo studio vengono presentate le evidenze relative agli interventi previsti nelle città capoluogo e nelle città metropolitane italiane.

Essendo stata basata l’allocazione su criteri diversi per le singole misure e senza attenzione al loro impatto d’insieme, emergono significative disparità.

Nelle città metropolitane, gli investimenti sono molto più intensi nei capoluoghi che negli altri comuni; Roma, Napoli, Torino e Milano sono destinatarie di minori investimenti, misurati in pro-capite, rispetto alle altre.

Guardando alle città capoluogo emergono disparità ancora più sensibili.
Alcune città hanno ricevuto un ammontare molto significativo di risorse; ma la varianza della distribuzione è ampia: e in ben 40 capoluoghi l’intensità degli investimenti è meno della metà della media.

Fra di essi, importanti realtà delle regioni più deboli, Calabria, Sicilia e Sardegna. Nell’insieme non appare nessuna correlazione fra livello di reddito delle città (province) e intensità degli interventi.

Alle città del Sud è destinato il 38% del totale degli investimenti allocati fra le città, con grandi differenze fra misura e misura a seconda dei criteri utilizzati: ma essi tendono a concentrarsi solo in alcune di esse.

Preoccupano le effettive capacità dei comuni italiani di realizzare, nei tempi previsti e con qualità, tutti questi investimenti, alla luce della circostanza che le amministrazioni sono molto impoverite di personale e di competenze tecniche.
Il quadro è più preoccupante nelle città del Sud.

Il Piano non ha purtroppo previsto interventi strutturali per il loro potenziamento; sono in corso diverse opportune iniziative, definite successivamente, in questo senso ma esse appaiono ancora insufficiente.

L’effetto più importante del PNRR si dispiegherà dopo che questi investimenti saranno realizzati, e da essi si genereranno nuovi e migliori servizi per i cittadini e le imprese: ma questo dipenderà tanto dalle dotazioni finanziarie di spesa corrente delle amministrazioni (al momento ignote), quanto dalla loro capacità di raccordare gli interventi in coerenti strategie urbane, partecipate dai cittadini.

QUI DI SEGUITO IL TESTO COMPLETO DEL DOCUMENTO, MOLTO LUNGO E COMPLESSO.
( per chi voglia approfondire)

Il PNRR: il quadro generale

Ha una dimensione complessiva di 235,6 miliardi di euro. Dal lato dei finanziamenti, integra
le sovvenzioni previste dal NGUE (68,9 mdi) e l’intero ammontare dei prestiti (122,6) della
Recovery and Resilience Facility (RFF, il polmone finanziario del NGEU). Il Piano quindi si
basa su circa 191 miliardi provenienti dal RFF. Ad essi si aggiungono 13,5 mdi del
programma europeo REACT-EU (un programma ponte fra i due cicli dei Fondi Strutturali
2021-27). Il Piano prevede anche il cofinanziamento, per 30 miliardi, di risorse nazionali
attraverso un «Fondo Complementare» (FC).

Un Piano così grande, con la rapida e contemporanea realizzazione di un vasto programma
di investimenti e riforme, soggette alle stesse rigide regole e tempistiche può rappresentare
uno shock positivo notevole per il paese, potenzialmente in grado di modificare le condizioni
normative ed infrastrutturali e indurre una ripresa della crescita economica dopo le
performance assai stentate dell’intero XXI secolo (anche precedenti alla crisi del 2008)
(Viesti, 2021b). Naturalmente, per gli stessi motivi, determina un rischio assai rilevante di
non rispettare le tempistiche di realizzazione, con tutte le relative conseguenze interne ed
internazionali. Con il PNRR l’Italia è quindi di fronte ad una delle sfide più importanti della
sua intera storia.

A parziale correzione di quanto appena illustrato, va ricordato che il PNRR include circa 50
mdi di “progetti esistenti”. Si tratta di interventi infrastrutturali che già disponevano di un
finanziamento nazionale, che viene “sostituito” dalle risorse europee, a vantaggio del
bilancio pubblico. Quindi le risorse realmente addizionali sono pari a circa 180 mdi; questa
circostanza rende più complessa l’analisi settoriale e territoriale del Piano, dato che va
tenuto presente il peso dei “progetti esistenti” sul totale.
Il processo di redazione del Piano italiano è stato condotto prevalentemente all’interno della
compagine ministeriale, con un modesto dibattito pubblico con le rappresentanze politiche
ed economico-sociali. E’ molto rilevante ricordare che a differenza del processo di
definizione della gran parte delle politiche pubbliche nel nostro paese, specie a partire dalla
riforma Costituzionale del 2001, organizzato attraverso una governance multilivello con un
ruolo molto significativo da parte delle amministrazioni regionali, nella redazione del Piano
il ruolo delle regioni è stato estremamente modesto; la redazione del Piano, con tutte le
scelte che ha comportato, è stata curata esclusivamente dal governo nazionale. La
discussione pubblica sul testo finale del Piano, così come sui successivi processi di
attuazione, è stata estremamente modesta. Complessivamente, a causa dei suoi processi
di genesi, dei suoi ristretti tempi di realizzazione e delle generali condizioni in cui è stato
definito, il PNRR italiano non nasce da una chiara visione del paese cui tendere, da grandi
obiettivi a cui tendere e dalla conseguente definizione dei progetti da realizzare ma
prevalentemente dall’assemblaggio di progetti cui è stata data, il più possibile, una
impostazione comune nell’ottica delle grandi transizioni ecologica e digitale.
Conseguentemente il Piano appare più un programma di modernizzazione che di
trasformazione strutturale del paese (Viesti, 2022). Indica specifiche necessità e opportunità
di intervento, ma non spiega come e perché il paese, grazie a trasformazioni strutturali, sarà
in grado di raggiungere stabilmente una maggiore crescita economica, una maggiore
inclusione sociale, una riduzione delle disuguaglianze.
Come ampiamente noto, il Piano è organizzato in 6 Missioni, a loro volta suddivise in 16
Componenti e 43 Ambiti di intervento. L’analisi per Missioni è però di relativo interesse, dato
che sono tutte molto ampie e diversificate. Più rilevante notare che il Piano è estremamente
articolato: esso, infatti, comprende (includendo anche il FC) ben 187 “Linee di investimento”,
cioè specifici ambiti di intervento. Alcuni di essi comprendono però a loro volta più
meccanismi di intervento, così che il Dipartimento per la Coesione della Presidenza del
Consiglio (Dipartimento Coesione, 2022) ha proposto una lettura del Piano che individua
253 “interventi elementari”. Il livello di dettaglio dei singoli interventi è disomogeneo: alcuni
sono perfettamente illustrati nei loro obiettivi e nelle modalità realizzative, fino
all’individuazione degli specifici progetti da realizzare; in altri casi ci si limita ad indicazioni
di insieme. Anche la dimensione economica dei singoli interventi è molto variabile.
Nell’insieme il Piano copre tutti gli ambiti di intervento pubblico. Per le regole comunitarie, il Piano interviene in misura nettamente prevalente finanziando spesa in conto capitale: si
tratta prevalentemente di un grande piano di opere pubbliche. Il 62% dei finanziamenti del
PNRR si traducono direttamente in interventi pubblici, per oltre la metà costruzioni e edilizia
civile (Corte dei Conti, 2022). Si tratta di una cifra nettamente maggiore, sia in valore
assoluto sia come peso sul totale, rispetto a quanto previsto negli altri paesi europei. Ciò è
molto importante dato il fortissimo calo, negli anni Dieci, proprio degli investimenti pubblici, specie da parte degli Enti Locali; in particolare in quegli anni gli investimenti pubblici netti (cioè sottratti i meri costi per la manutenzione e l’obsolescenza del capitale pubblico) sono stati negativi; e ciò ha comportato per la prima volta nella storia unitaria, esclusi i periodi bellici, una riduzione del capitale pubblico disponibile, in misura più intensa nel Mezzogiorno.
Tuttavia, la particolare composizione del Piano rappresenta un rilevante elemento di criticità e di attenzione, dati i tempi estremamente lunghi di realizzazione di interventi infrastrutturali in Italia (Viesti, 2021b). Dalla puntuale completa realizzazione del Piano dovrebbe scaturire un notevole incremento nei flussi di investimenti pubblici, e quindi
dello stock di capitale disponibile, in modo particolare dal 2023 in poi.
Solo in alcuni casi è prevista l’attivazione di spesa corrente e/o il reclutamento di personale
per garantire l’attuazione degli interventi previsti. Il caso più rilevante è certamente quello
della giustizia per la quale il Piano prevede oltre 16.000 contratti di collaborazione triennali
per l’attivazione dell’ufficio del processo per lo snellimento dell’arretrato. In molte altre
misure queste risorse non sono previste. In ogni caso, vi è un legame molto stretto fra
l’attuazione del PNRR e le previsioni del bilancio pubblico di parte corrente per i prossimi
anni, fino almeno alla fine degli anni Venti. Molti investimenti previsti dal Piano richiederanno infatti certamente azioni sulla spesa corrente nei prossimi anni per finanziare i nuovi/migliori servizi che da essi possono scaturire. Le effettive disponibilità di bilancio sono largamente incognite e questo determina un sensibile rischio di sottoutilizzo degli interventi del PNRR, e quindi una riduzione del suo complessivo effetto di spinta su redditi e occupazione.
L’importanza strategica del PNRR è dovuta anche alla circostanza che esso si somma, e
non si sostituisce (al netto di quanto già detto per i “progetti esistenti”) agli altri interventi di politica economica: il fondo sviluppo e coesione (FSC), dei cicli 2014-20 e 21-27; i fondi
strutturali (FS) del ciclo 2021-27 oltre al completamento della spesa del precedente ciclo
2014-20; le ordinarie politiche di bilancio. In particolare, le possibili integrazioni fra PNRR e
FS sono della massima importanza. Gli interventi dei FS potrebbero accrescere la
dimensione degli interventi previsti dal PNRR, estenderne la durata temporale di tre anni e
mezzo, assicurare risorse complementari per la loro attivazione e gestione. Tuttavia, nel
testo del PNRR italiano i riferimenti a possibili complementarità con i FS sono piuttosto
limitati; nella Bozza di Accordo di Partenariato per la programmazione dei FS 2021-27
predisposta dall’Italia ad inizio 2022, al contrario, sono più frequenti i riferimenti al PNRR.
Ma, al di là delle affermazioni di principio, per valutare la loro efficacia andrà
necessariamente condotta un’analisi tecnica di dettaglio dei programmi operativi. Di
particolare importanza per città saranno contenuti ed azioni del Programma Operativo
nazionale (PON) Metro. Non va dimenticato poi che in alcuni ambiti, in particolare per le
infrastrutture di trasporto, si sta provvedendo alla definizione di scenari programmatici al
2030 con le risorse nazionali. Questo, tanto al fine di prevedere il proseguimento/completamento di interventi per i quali il PNRR prevede un finanziamento
per alcuni lotti, sia per inserire opere (come quelle stradali) cui non si fa riferimento nel
Piano.
Al Piano sono collegati 527 impegni attuativi, dettagliatamente specificati nell’Allegato alla
decisione di approvazione della Commissione Europea del PNRR del 22.6.2021. Fra di essi,
213 sono definiti traguardi (milestones), e si riferiscono a risultati qualitativi oggettivamente
verificabili nell’ambito dell’attuazione degli interventi. I traguardi si concentrano nei primi anni di attuazione del piano (l’82% entro il 2023). 314 di essi sono obiettivi, cioè risultati
quantitativi, concreti e anch’essi oggettivamente verificabili. Si concentrano nell’ultimo
triennio (il 23% entro il 2023); ne sono in particolare previsti oltre cento per la conclusione
dell’ultimo semestre. Al raggiungimento di traguardi e obiettivi è condizionata, come da
Regolamento europeo, l’erogazione delle successive tranches di finanziamento da parte
della Commissione Europea, subordinatamente alla loro verifica. Prime analisi degli obiettivi
operate dalla Corte dei Conti (2022) mostrano che solo in misura contenuta ad essi
corrispondono risultati di impatto in termini di miglioramenti oggettivi e misurabili, relativi alle condizioni dei cittadini e delle imprese; ad una prima analisi nessuno di essi è declinato
territorialmente, ad esempio con specifico riferimento alla situazione del Mezzogiorno. In
maggioranza gli obiettivi si riferiscono alla esecuzione di quanto previsto nelle misure del
Piano.
Successivamente all’approvazione del Piano il Governo ha provveduto, attraverso una serie
di decreti-legge a precisare i meccanismi della sua governance e a prendere alcune decisioni circa le modalità della sua attuazione. Il modello organizzativo del PNRR, definito con il DL 77/21, è assai gerarchico e centrato sull’Esecutivo nazionale ed in particolare sulla
Presidenza del Consiglio. In particolare, la Cabina di Regia istituita presso la Presidenza del
Consiglio ha un ruolo centrale, in grado di coordinare ed integrare le decisioni dei singoli
ministeri di attuazione del Piano. I diversi ministeri hanno ampie responsabilità attuative, ed
il coordinamento delle loro iniziative, da parte di una regia centrale, si presenta come una
delle sfide più importanti e difficili. Uno dei primi e più importanti provvedimenti di attuazione è stata la ripartizione fra i ministeri della responsabilità delle Misure e dei relativi
stanziamenti, come mostrato dalla figura 1.

Tuttavia, fra fine 2021 e inizio 2022 sono emersi dubbi sulla effettiva capacità della
Presidenza del Consiglio di indirizzare e coordinare l’azione dei ministeri. Questo appare
ancora più rilevante perché importantissime decisioni di spesa sono affidate a dicasteri
presieduti da ministri tecnici. L’“attuazione” del Piano, cioè la precisa individuazione dei
progetti da realizzare, del soggetto attuatore, delle sue caratteristiche e della sua
localizzazione, avviene (e sta avvenendo) attraverso una serie di provvedimenti normativi
che fanno capo singolarmente ai ministeri. Sono questi processi che determineranno che
cosa sarà effettivamente realizzato.
Il testo del Piano contiene poche indicazioni sulla localizzazione territoriale degli
investimenti. In particolare, analizzando le 187 Linee di investimento (157 nel PNRR e 30
nel FC) si scopre che solo per 65 di esse ci sono indicazioni sulla localizzazione degli
investimenti; in particolare in 37 casi c’è una indicazione territoriale esplicita, mentre in altri
28 si fa riferimento a modalità di riparto territoriale (Viesti, 2021a; Viesti, 2022b).
Ma attraverso quali modalità si arriva quindi dalle generali indicazioni del Piano alla specifica
individuazione dei progetti, dei beneficiari, delle caratteristiche e della localizzazione?
Ancora una volta, il quadro è complesso, perché solo in taluni casi le caratteristiche di questo
processo sono già indicate nel documento, mentre in altri casi sono stati e saranno i singoli
ministeri ad individuarle. Questo processo sta avvenendo e avverrà attraverso cinque
differenti modalità:
a) progetti individuati. Una parte delle risorse è stata già attribuita nel testo del PNRR o del
FC, per progetti già individuati e localizzati territorialmente; si tratta in misura rilevante di
investimenti affidati a grandi attuatori facenti parte del settore pubblico allargato, come nel
rilevantissimo caso delle reti ferroviarie, destinate in misura quasi totale a RFI; ma è anche
il caso dei Grandi Progetti per la Cultura da realizzare nelle grandi città italiane, di cui si dirà
più avanti, il cui elenco è incluso nel testo del FC. Si può stimare indicativamente che essi
coprano circa il 20% dell’importo totale.
b) appalti diretti. Una parte delle risorse è direttamente gestita dalle amministrazioni centrali
titolari dei fondi, che sono attuatrici dirette tramite appalti degli investimenti: è il caso degli
interventi per la digitalizzazione della PA o di quelli per l’efficientamento degli edifici
giudiziari (di cui si dirà più avanti), o delle reti a banda larga del ministero per la Transizione
Digitale (MITD). Si tratta complessivamente di cifre relativamente contenute rispetto al
totale, intorno al 5%.
c) misure a sportello. Una parte delle risorse viene assegnata a richiesta a privati, imprese
o cittadini. È il caso principalmente delle grandi misure Transizione 4.0 per gli investimenti
di modernizzazione digitale delle imprese sotto forma di crediti di imposta e dei superbonus
ed ecobonus per le ristrutturazioni edilizie; ma anche delle misure per
l’internazionalizzazione gestite da Simest. Si può stimare che esse coprano circa il 15%
delle risorse disponibili.
d) piani di riparto. Una parte è allocata dai ministeri responsabili a soggetti attuatori pubblici
(Regioni, Enti Locali, Aziende Sanitarie Locali) sulla base di piani di riparto, principalmente
fra le diverse regioni. Successivamente al riparto, sono le amministrazioni regionali a
selezionare i progetti o le attività da finanziare nel loro territorio. Si tratta degli importanti
interventi in materia sanitaria (Missione 6 del Piano) o degli interventi per le politiche attive
del lavoro. Anch’esse dovrebbero riguardare all’incirca il 15% delle risorse del Piano.
e) bandi. Infine, una parte rilevante delle risorse (che dovrebbe aggirarsi intorno al 45% del
totale) è e sarà oggetto di bandi competitivi emanati dalle amministrazioni centrali. Tali bandi richiedono la predisposizione di progetti da parte dei possibili beneficiari pubblici e
comportano la loro selezione, e quindi la decisione relativa alla loro ammissione al
finanziamento, sulla base di graduatorie costruite in base agli indicatori definiti negli stessi
bandi. I soggetti beneficiari sono principalmente le amministrazioni comunali, ma anche i
gestori del servizio idrico e dei rifiuti o le Università. I casi sono numerosi: le scuole e gli asili
nido, i progetti di rigenerazione urbana e per la qualità dell’abitare (di cui si dirà), una parte
significativa delle infrastrutture idriche, le misure di promozione della ricerca e dell’innovazione e di partenariato fra università e imprese.
I meccanismi di riparto e di bando attuati finora sono molto differenti da caso a caso; essi
possono anche prevedere modalità di pre-allocazione territoriale, ma a differenza del caso
precedente, non sono chiari i meccanismi allocativi in presenza di progetti ritenuti
ammissibili di valore inferiore ai plafond territoriali definiti.
Con il meccanismo dei bandi si è compiuta una scelta politica molto importante (e discutibile): il Governo privilegia la cantierabilità dei progetti, cioè comprensibilmente
desidera controllare che essi dispongano di tutte le caratteristiche che li rendono
effettivamente realizzabili entro il giugno 2026. Allo stesso tempo i singoli ministeri si
riservano la potestà di scegliere i progetti ritenuti “migliori” in base ai criteri che essi stessi
definiscono nei bandi. Ma in questo modo, la realizzazione degli investimenti è slegata
rispetto ad indicatori di dotazione (e quindi di “bisogno”) dei diversi territori. Il Piano non ha
l’obiettivo di fornire in misura equilibrata a tutti i cittadini i nuovi servizi, e a tutti i territori le nuove infrastrutture; il Governo non si assume la responsabilità dell’allocazione territoriale
degli interventi del PNRR. Nel Piano mancano indicazioni politiche sui criteri che devono
ispirare i criteri di scelta dei progetti e di allocazione territoriale delle risorse in ciascuna
misura (o quantomeno nelle più rilevanti).
L’allocazione fra regioni, fra città, fra grandi e piccoli comuni, fra aree urbane e aree interne
scaturirà ex post: sarà cioè l’esito finale del processo allocativo delle risorse, ed in
particolare del meccanismo dei bandi. Sotto quest’ultimo profilo, il Piano tuttavia destina alle regioni del Mezzogiorno il 40% del totale degli investimenti “territorializzabili”, per una cifra complessiva di 82 miliardi (Dipartimento Coesione, 2022). Si tratta di una decisione politica importante, perché prova a rendere concreto il generale indirizzo del PNRR di riduzione delle disuguaglianze territoriali. La quantificazione (40%) è una scelta arbitraria: il valore non è rapportato a nessun particolare indicatore: tuttavia, la mera indicazione quantitativa non dice molto, in assenza di una precisa individuazione di progetti, della loro localizzazione e delle loro modalità di funzionamento. Se si compie un’analisi dettagliata di tutte le linee diì investimento previste dal PNRR e dal FC, è possibile verificare che vi è una assoluta certezza di destinazione nei territori del Sud solo di 22 degli 82 miliardi, per i quali è già disponibile l’elenco dei progetti da realizzare (Viesti, 2021a). Essi riguardano principalmente le grandi reti infrastrutturali. La dimensione complessiva degli interventi nel Mezzogiorno e la loro composizione tipologica e per specifici territori dipenderà in misura rilevante dalle modalità di costruzione dei bandi da parte dei ministeri e dalla capacità dei soggetti locali, in primis le amministrazioni comunali, di proporre in tempi molto rapidi progetti in grado di soddisfare i requisiti per il finanziamento, in competizione con progetti provenienti dal resto del paese.
Dopo la trasmissione del Piano alla Commissione europea, a seguito ad alcune analisi e di alcune interrogazioni parlamentari, il Governo ha deciso il 15.7.21 di allocare al Sud il 40% di ogni bando, attraverso un emendamento al proprio DL 77/21, poi convertito in legge. Si tratta di una innovazione legislativa importante. Ma che comunque solleva alcune
problematiche: alcune riserve di destinazione al Mezzogiorno sono già presenti nel testo del
Piano; e in alcuni casi esse sono inferiori al 40%. Tale norma destina una quota fissa degli
importi, indipendentemente dal contenuto delle misure: questo rischia di provocare tensioni
di tipo “territoriale” con le amministrazioni del Centro-Nord, perché priva, caso per caso, di
una specifica motivazione. Ancora, la soglia del 40% appare decisamente bassa in diversi
casi, specie riferiti alle dotazioni nei grandi servizi pubblici, per poter significativamente
contribuire ad una riduzione dei divari esistenti.
Come si è detto, il PNRR è principalmente un piano di investimenti pubblici, declinati lungo
linee settoriali nelle diverse misure, e non significativamente differenti nei diversi territori. In
Italia gli investimenti pubblici sono realizzati sia da grandi imprese facenti parte del
cosiddetto “settore pubblico allargato” nazionale (le Ferrovie, Terna, Infratel) e locale (le
municipalizzate) sia dalle amministrazioni pubbliche. All’interno di queste ultime un ruolo
fondamentale è giocato dalle amministrazioni comunali. Nel 2021 su un totale di investimenti pubblici pari a 24 miliardi, circa la metà è stato realizzato dai comuni; anche le Aziende Sanitarie Locali ed altri enti della PA locale giocano un ruolo importante.  
Coerentemente con questo quadro istituzionale, il PNRR affiderà agli enti e alle istituzioni
locali, in primo luogo ai comuni, grandi responsabilità nei processi di realizzazione degli
investimenti previsti. Anche per l’incertezza sui processi attuativi di cui si è detto, nel Piano
non c’è una indicazione precisa dei relativi ammontari. Ma stime dell’Ufficio Parlamentare di
Bilancio (Upb, 2021) (coerenti anche con quelle realizzate dall’Associazione Nazionale dei
Comuni, Anci) mostrano che agli enti territoriali spetterà la realizzazione di circa 70 miliardi
di investimenti (figura 3), principalmente negli anni che vanno dal 2023 al 2025.

Si tratta di investimenti relativi a tutte le missioni del PNRR, anche se particolarmente
rilevanti per la mobilità sostenibile, la tutela del territorio, l’istruzione e le infrastrutture sociali (oltre che per le infrastrutture sanitarie per le ASL). Il PNRR affida dunque agli Enti Locali responsabilità molto grandi sia nella progettazione sia nell’esecuzione degli interventi. La progettazione è molto importante perché nei casi delle risorse allocate per bandi – che,
come si è visto, sono particolarmente rilevanti – essa può determinare, o meno, il
finanziamento dei progetti. Poi si tratta di realizzare tutte le opere entro il giugno 2026. Da
queste semplici cifre è possibile vedere come l’Italia del PNRR sia in larga misura l’Italia dei
Sindaci: che per la prima volta da decenni hanno l’onere ma anche la possibilità di progettare
e realizzare interventi su larga scala. Anche questa è una importante cesura nelle nostre
politiche pubbliche. Il PNRR determina una nettissima differenza con la realtà dell’ultimo
ventennio: i Sindaci contano molto più dei Presidenti di Regione.

Le misure del PNRR nelle città
Quali sono le misure del PNRR di maggiore rilievo per le città italiane? Quale è il loro valore
e quali interventi comportano? Per rispondere a queste domande in questo lavoro si sono
compiute alcune scelte metodologiche, che influenzano direttamente i risultati cui si perverrà e che quindi vanno preliminarmente illustrate con precisione.
In primo luogo, nelle pagine che seguono vengono definiti “città” i capoluoghi di provincia
italiani. I capoluoghi di provincia italiani qui considerati sono 122; sono più delle provincie
perché sono stati inclusi nell’analisi, separatamente, Forlì, Cesena, Massa, Carrara, Pesaro,
Urbino, Barletta, Andria, Trani. La loro popolazione complessiva al 2022 ammonta a poco
meno di 18 milioni di abitanti, cioè poco meno di un terzo del totale italiano. Tuttavia, alcune
importanti misure del PNRR che qui verranno prese in considerazione sono destinate alle
città metropolitane, e quindi è stato necessario prenderle in considerazione. In Italia sono
14 (Torino, Milano, Genova, Venezia, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Reggio
Calabria, Messina, Palermo, Catania e Cagliari). La loro dimensione in termini territoriali e
demografici è molto ampia: in particolare esse comprendono altri 12 milioni di abitanti nei
comuni diversi dal capoluogo che ne fanno parte.
Assai più complesso è operare la selezione delle misure da includere. Vanno considerate
la natura settoriale dell’impostazione del Piano e la sua scarsa attenzione alla dimensione
territoriale; ma anche la circostanza che per una parte significativa delle misure è ancora
nel processo di selezione dei progetti e quindi non sono ancora disponibili dati sulla loro
localizzazione. Si è quindi deciso di prendere in considerazione misure di significativa
dimensione, gestite dalle amministrazioni comunali (o dalle città metropolitane) o comunque di grande impatto sugli assetti urbani delle città italiane. Si è provato a sostituire l’ottica settoriale delle misure, con un’ottica territoriale, provando a porsi la domanda: che cosa potrà verificarsi nei capoluoghi e nelle aree metropolitane italiane da qui al 2026?
In questo lavoro sono quindi incluse (tabella 1), come si vedrà fra poco in maggiore dettaglio, 11 misure del PNRR (e del FC): i progetti di rigenerazione urbana, i piani urbani integrati, i progetti per la qualità dell’abitare e i grandi attrattori culturali; i finanziamenti per il trasporto rapido di massa e per il rinnovo del parco autobus; gli interventi sui porti, compresi tanto nelle misure ad essi dedicate quanto all’interno delle zone economiche speciali; gli interventi sugli edifici giudiziari e sull’edilizia residenziale pubblica; le misure “Caput Mundi” e “Cinecittà” specificamente destinate alla città di Roma. Sono tutti interventi contenuti nel PNRR, tranne uno, finanziato dal FC. Si tratta di investimenti prevalentemente per nuove opere pubbliche ma anche per manutenzioni del capitale pubblico esistente. Non è semplice operare precise comparazioni con il passato: ma è certamente possibile sostenere che si tratti di un importo di grande rilevanza.

La responsabilità di queste misure fa capo in 7 casi al ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili (MIMS), di cui due di concerto, rispettivamente, con il ministero della Giustizia e quello per il Sud, per un importo pari a circa la metà del totale; in due casi, per importi molto significativi, al ministero degli Interni; e per gli ultimi due a Cultura e Turismo. Questa ripartizione di competenze e responsabilità rende evidente il vantaggio di analizzarle contemporaneamente, e di sommarne l’impatto sulle città.
L’importo complessivo di queste misure è pari a quasi 25 miliardi: come si dettaglierà e
motiverà più avanti, si è scelto di includere in tale cifra anche risorse (per circa un miliardo
e mezzo) di ulteriore cofinanziamento degli investimenti del PNRR da parte del bilancio
pubblico. Una quota rilevante di questi finanziamenti è destinata a nuovi progetti (e cioè non
a “progetti in essere” che disponevano già di un finanziamento nazionale); la quota dei
“progetti in essere” è molto elevata solo per i progetti di rigenerazione urbana e significativa
per il trasporto rapido di massa.

I beneficiari di queste misure sono diversificati. 
Una è destinata esclusivamente alle città metropolitane; in altri tre casi alle città metropolitane e ai comuni o ad altri territori: ma per il Trasporto Rapido di Massa, solo ai comuni definiti dal MIMS. Ancora, in un caso la misura si rivolge ai comuni, ma sempre dopo una selezione operata dal MIMS; in due ai comuni che dispongono di un porto; ancora in altri tre a tutti i comuni italiani. Una misura è destinata esclusivamente a Roma.
L’allocazione territoriale delle risorse è avvenuta con modalità diverse. In due casi (i grandi
attrattori culturali e le misure specifiche per Roma), i progetti sono stati individuati già nel
PNRR o nel Fondo Complementare: si tratta della modalità “progetti individuati”, descritta
nel paragrafo precedente. In alcuni casi, invece, l’allocazione territoriale delle risorse è frutto
di piani di riparto operati dai ministeri competenti, seguendo la modalità d), “piani di riparto”, della classificazione del paragrafo precedente. Infine, in altri si è proceduto attraverso bandi competitivi, (cioè la modalità e) della classificazione del paragrafo precedente) fra le amministrazioni pubbliche.
Queste 11 misure finanziano interventi nei comuni capoluogo e nelle città metropolitane per
circa 20,4 miliardi: tale cifra scaturisce sia dalla preliminare definizione dei beneficiari di cui
1 Per la misura che finanzia il “rinnovo flotte bus e treni verdi”, che qui è considerata solo per la componente flotte bus, la
quota dei nuovi progetti è disponibile solo per il totale e non separatamente per i bus.
2 La cifra si riferisce al valore dei progetti localizzati nei comuni capoluogo e nelle città metropolitane.
PINQUA M5C2-I 2.3 MIMS 2800 477 2141 rigenerazione urbana bando nazionale comuni/città metro
Piani Urbani Integrati M5C2-I 2.2b Interno 2703 0 2703 rigenerazione urbana piani di riparto città metro
Grandi attrattori FC (rif. M1C3) Cultura 1455 0 970 rigenerazione urbana progetti individuati città metro/altro
Progetti di rigenerazione M5C2-I 2.1 Interno 4284 3300 2862 rigenerazione urbana bando nazionale comuni
Trasporto rapido di massa M2C2-I 4.2 MIMS 4400 1400 4183 trasporti bando nazionale città metro/comuni
selezionati
Parco autobus M2C2-I 4.4 MIMS 1915 n.d. 1915 trasporti bando nazionale comuni selezionati
Porti (ZES) M5C3-I 1.4 MIMS+Sud 630 0 261 porti piani di riparto comuni costieri
Porti M3C2-I 1.1 MIMS 3469 0 3199 porti piani di riparto comuni costieri
Caput mundi e Cinecittà M1C3-I 4.3; M1C3-I 3.1 Turismo 800 0 800 turismo – cinema progetti individuati Roma
Cittadelle giudiziarie M2C3 MIMS+Giustizia 412 110 302 tribunali piani di riparto comuni
Edilizia residenziale pubblica M2C3 MIMS 2000 0 1097 edilizia pubblica piani di riparto comuni
TOTALE 24868 5287 20433 euro
Le misure qui analizzate determinano un totale provvisorio, che non include ancora diverse
misure con un significativo impatto sulle città urbane italiane. Anche sulla scorta di Anci
(2022) è possibile fornirne un quadro. Appare tuttavia impossibile, allo stato delle
conoscenze stimare quanto le misure analizzate in questo studio rappresentino del totale
degli investimenti previsti dal PNRR nelle città italiane. Il ministro dell’Economia ha
recentemente3 precisato che “nel Piano si contano 32 linee di investimento e 14 subinvestimenti, o linee di intervento subordinate ad altri investimenti, di diretto interesse per comuni e città metropolitane, per un ammontare complessivo pari a 53 miliardi”. Il riferimento è naturalmente a tutti i comuni italiani e non solo ai capoluoghi. Stando al Ministro “le amministrazioni hanno già provveduto a ripartire sul territorio 33,8 miliardi”, ma non è chiaro se questa cifra includa, oltre alla specifica allocazione dei progetti, anche i riparti fra regioni in attesa di essere finalizzati con la scelta dei progetti.
In primo luogo, non vengono considerate in questa analisi alcune misure con risorse già
assegnate, ad esempio quella che ha allocato 450 milioni per l’housing temporaneo
(ministero del Lavoro). Non sono poi inclusi i primi stanziamenti annuali relativi ai 6,6 miliardi destinati dal ministero degli Interni per l’efficientamento energetico dei comuni: una misura che riguarda solo progetti in essere. Stando ai primi dati disponibili sulla ripartizione 2021, solo una quota molto limitata di questi importi è allocata alle città capoluogo. Alcune misure sono in corso di allocazione: gli interventi per il verde urbano (330 milioni) gestiti dal
ministero per la Transizione Ecologica (MITE), i progetti per la mobilità ciclabile nelle città
(200 milioni), gli interventi valorizzazione dei beni confiscati alle mafie (300 milioni) e le
misure per gli impianti sportivi (700 milioni).
A queste si aggiungeranno gli investimenti nelle città italiane che scaturiranno dalle misure
relative alla cultura (digitale per la cultura, musei, cinema, luoghi di culto), al digitale (polis –
case della cultura digitale), all’istruzione (asili nido, palestre, mense, riqualificazione
energetica, nuove scuole, all’ambiente (impianti per i rifiuti e progetti di economia
circolare), all’istruzione universitaria (in particolare alloggi per studenti e ecosistemi
dell’innovazione), alla salute (case della salute, ospedali di comunità, efficientamento degli
ospedali esistenti). In molti di questi interventi si sta procedendo attraverso bandi fra le
amministrazioni locali, direttamente a scala nazionale o dopo aver proceduto ad un preriparto fra le regioni.
Sulle città italiane stanno avendo poi un impatto molto rilevante i contributi concessi a
sportello ai privati per le operazioni di ristrutturazione edilizia (ecobonus), per i quali non si
dispone ancora di dati comunali.
Sul futuro delle città italiane potranno avere poi una grande rilevanza gli interventi sulle
grandi reti nazionali, che sono significativi nel PNRR in particolare per le ferrovie e la banda
larga, che potrebbero determinare un incremento dell’accessibilità fisica e virtuale, così
come le misure di potenziamento del trasporto ferroviario regionale.
Insomma, è molto presto per una valutazione d’insieme sull’impatto del PNRR sulle città
italiane. E tuttavia, tutto ciò ricordato, le 11 misure qui analizzate rappresentano una
componente fondamentale degli interventi del Piano nelle aree urbane, dato che esse
comprendono stanziamenti dedicati specificamente alla rigenerazione urbana, e sono tutti
di rilevante dimensione. Di seguito ne vengono ricordate le principali caratteristiche.
3 Intervento all’incontro Anci Missione Italia, 22 e 23 giugno 2022, cfr. https://www.anci.it/il-22-e-23-giugno-missione-italia2021-2026-evento-anci-sul-pnrr-alla-nuvola-di-roma/
4 I primi dati disponibili sulle allocazioni del ministero dell’Istruzione, ad esito dei relativi bandi, mostrano che dei 960 milioni destinati all’estensione del tempo pieno e alle mense, solo il 3% circa, 30 milioni, è destinato a città capoluogo.
5 Degli stanziamenti per l’ecobonus si dispone di dati regionali mensili pubblicati dall’ENEA. Da essi si evince un “tiraggio” un po’ inferiore, se rapportato alla popolazione residente, nelle grandi regioni del Mezzogiorno.
Misura 1 Pinqua. Il Programma Innovativo della Qualità dell’Abitare (PinQua) fa parte della
Missione 5 Inclusione e coesione – Componente: Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e
terzo settore, di titolarità del ministero delle Infrastrutture e Mobilità sostenibili (MIMS). Il
programma PinQua era stato varato con la Legge di bilancio per il 2020, quando ancora non
erano disponibili le risorse del PNRR; è stato poi inserito nel Piano, e le risorse disponibili
si sono conseguentemente fortemente incrementate, crescendo fino a 2,8 miliardi. La
misura finanzia interventi finalizzati a ridurre il disagio abitativo aumentando il patrimonio di edilizia residenziale pubblica, a rigenerare il tessuto socioeconomico dei centri urbani, a
migliorare l’accessibilità, la funzionalità e la sicurezza di spazi e luoghi degradati, spesso
localizzati nelle periferie.
La misura prevede la presentazione di progetti, candidati al finanziamento, da parte di
regioni per interventi su parti delimitate del loro territorio), comuni e città metropolitane.
Nell’ottobre 2021 il MIMS ha approvato e finanziato 159 progetti (su 271 ritenuti ammissibili).
Nello stilare la graduatoria, i valutatori del MIMS hanno tenuto conto di diversi indicatori:
qualità delle proposte, peso dell’edilizia residenziale pubblica, assenza di consumo di suolo,
attivazione di altre risorse anche private, coinvolgimento di privati e del terzo settore, modelli innovativi di gestione.
Applicate anche le due “riserve” previste dal bando: l’impegno a finanziare almeno una proposta per ciascuna regione e quello di erogare almeno il 40% delle risorse al Sud.
Sono stati finanziati 151 progetti ordinari, di dimensione unitaria intorno a 15 milioni, e di 8
progetti pilota “ad alto rendimento” con una dimensione media superiore a 60 milioni, fino
ad un massimo di 1008. I progetti pilota sono a Genova, Milano, Milano-Regione Lombardia,
Brescia, Ascoli Piceno, Bari, Lamezia Terme, Messina. Con 21 progetti finanziati su 27
proposte presentate, i comuni della Puglia sono quelli con il maggior numero di proposte
accolte e i principali beneficiari dell’investimento, con circa 394 milioni di euro. Nelle città
della Lombardia sono state finanziate 17 proposte su 22, con un investimento di 392 milioni;
le città siciliane hanno ottenuto finanziamenti per 215 milioni. Le città che hanno ottenuto
maggiori finanziamenti, comprendendo anche i progetti ad alto rendimento, sono Milano
(130), Bari (130), Genova (117), Ascoli Piceno (90); hanno ricevuto risorse importanti anche
Torino, Brescia, Bologna, Firenze, Roma, Andria, Reggio Calabria. Complessivamente alle
città del Sud sono stati destinati 1 miliardo e 130 milioni (40%). 
7 a) qualità della proposta e coerenza, capacità di sviluppare risposte alle esigenze/bisogni espressi, presenza di aspetti innovativi e di green economy, rispondenza ai Criteri Ambientali Minimi (CAM), nonché la capacità di coordinare e/o aggregare soggetti in forma associata in chiave di legalità di realtà auto-consolidate (fino a 15 punti);
b) entità degli interventi relativamente agli immobili di edilizia residenziale pubblica, con preferenza per le aree a maggiore tensione abitativa, e livello di integrazione sia con il contesto, con particolare riferimento alla attuazione di specifiche politiche regionali, sia con interventi relativi ad immobili di edilizia residenziale sociale anche in chiave di mixitè sociale e di diversificazione dell’offerta abitativa e dei relativi servizi. (fino a 25 punti, di cui fino a 10 punti per la proposta che contempla azioni coordinate sul territorio per specifiche politiche regionali attuate con la collaborazione di altri enti e soggetti istituzionali);
c) recupero e valorizzazione dei beni culturali, ambientali e paesaggistici ovvero recupero e riuso di testimonianze architettoniche significative; contiguità e/o vicinanza con centri storici o con parti di città identitarie (fino a 10 punti);
d) risultato del “bilancio zero” del consumo di nuovo suolo mediante interventi di recupero e riqualificazione di aree già urbanizzate ovvero, qualora non edificate, comprese in tessuti urbanistici fortemente consolidati, tenuto conto della significatività degli interventi stessi in termini di messa in sicurezza sismica e riqualificazione energetica degli edifici esistenti, anche mediante la demolizione e ricostruzione degli stessi. (Fino a 15 punti);
e) attivazione di risorse finanziarie
pubbliche e private, tenuto anche conto della eventuale messa a disposizione di aree o immobili. (Fino a 15 punti);
f) coinvolgimento di operatori privati, anche del Terzo settore, con particolare coinvolgimento e partecipazione diretta di soggetti interessati anche in forma associativa in particolare se operanti nell’area di intervento. (Fino a 10 punti);
g) applicazione, per la redazione della proposta, della metodologia BIM, nonché di misure e di modelli innovativi di gestione, di sostegno e di inclusione sociale, di welfare urbano e di attivazione di processi partecipativi (Fino a 10 punti).
Le città metropolitane hanno ottenuto circa i tre quarti del totale delle risorse disponibili, cioè 2141 milioni.
Misura 2 Piani Urbani Integrati. L’investimento sui Piani Urbani Integrati (PUI) fa parte
della Missione 5 Inclusione e coesione, Componente 2 Infrastrutture sociali, famiglie,
comunità e terzo settore, con un finanziamento di 2,49 miliardi, oltre a 210 milioni stanziati
nel Piano Complementare, per un totale di 2,7 miliardi. La misura è gestita dal ministero
dell’Interno. L’intervento è destinato in toto alle città metropolitane, con lo scopo
di migliorarne le periferie creando nuovi servizi per i cittadini e riqualificando le infrastrutture della logistica, trasformando così i territori più vulnerabili in smart city e realtà sostenibili; i singoli programmi di intervento devono avere un valore non inferiore a 50 milioni.
Con il D.L. 152/2021 il Governo ha ripartito le risorse disponibili fra le 14 città metropolitane italiane in base al peso della popolazione residente e all’Indice di vulnerabilità sociale e materiale.
. Nel dicembre 202110 il ministero dell’Interno ha poi definito le modalità con cui le città metropolitane avrebbero dovuto presentare (entro il 7.3.22, scadenza poi prorogata al 22.3.22) le proprie proposte. Si tratta di investimenti volti al miglioramento di ampie aree urbane degradate, per la rigenerazione e rivitalizzazione economica, con particolare attenzione alla creazione di nuovi servizi alla persona e alla riqualificazione dell’accessibilità e delle infrastrutture, permettendo la trasformazione di territori vulnerabili in città intelligenti e sostenibili, attraverso:
a) la manutenzione per il riuso e la rifunzionalizzazione ecosostenibile di aree pubbliche e di strutture edilizie pubbliche esistenti per finalità di interesse pubblico;
b) il miglioramento della qualità del decoro urbano e del tessuto sociale e ambientale, anche mediante la ristrutturazione degli edifici pubblici, con particolare riferimento allo sviluppo e potenziamento dei servizi sociali e culturali e alla promozione delle attività culturali e sportive;
c) interventi finalizzati a sostenere progetti legati alle smart cities, con particolare riferimento ai trasporti ed al consumo energetico, volti al miglioramento della qualità ambientale e del profilo digitale delle aree urbane mediante il sostegno alle tecnologie digitali e alle tecnologie con minori emissioni di CO211
. Il 22.4.22 è
stato pubblicato l’elenco definitivo dei 31 PUI. La figura 4 ne sintetizza le principali
caratteristiche.
I Piani Urbani Integrati 
Gli importi più rilevanti sono stati destinati, nell’ordine, a Napoli, Roma, Milano e Torino. Alla
città metropolitana di Napoli sono assegnati 351 milioni per sei Piani con 65 interventi in 54
comuni dell’area metropolitana, tra cui la rigenerazione di due grandi quartieri di edilizia
residenziale pubblica (Scampia e Taverna del Ferro), mobilità sostenibile, sport. A Roma
vanno 330 milioni per 5 PUI principalmente negli ambiti della solidarietà sociale, cultura,
sport e mobilità. Segue Milano con 277 milioni per 4 PUI volti principalmente all’inclusione
sociale e alla mobilità smart. Torino riceve 234 milioni. Alle città metropolitane siciliane sono
destinati complessivamente 314 milioni, di cui 196 a Palermo e 185,5 a Catania. Alla città
metropolitana di Bari vanno 182 milioni. In molti casi, le città metropolitane hanno
cofinanziato il proprio PUI con risorse proprie aggiuntive a quelle del PNRR (che qui non
vengono incluse nel totale degli interventi). A Firenze il cofinanziamento è stato molto alto,
pari a 113 milioni in aggiunta ai 157 del PNRR. A Venezia dei 334 milioni, ben 194 sono di
cofinanziamento proprio, per un Piano sullo sport in 28 comuni dell’area metropolitana. Per
questo studio, grazie all’analisi dei Piani, i finanziamenti sono stati ripartiti fra la città
capoluogo e gli altri comuni facenti parte delle città metropolitane12
Rigenerazione urbana.
Gli investimenti in progetti di rigenerazione urbana fanno parte della Missione 5 “Inclusione e Coesione” componente 2 “Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore” del PNRR. La misura è di titolarità del ministero dell’Interno. I contributi per progetti di rigenerazione urbana sono destinati a comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e mirano a ridurre le situazioni di emarginazione e degrado sociale nonché a migliorare la qualità del decoro urbano oltre che del contesto sociale e ambientale. Il costo totale dell’investimento è di 3,4 miliardi; la misura era già in corso precedentemente alla definizione del PNRR e le risorse europee sostituiscono risorse nazionali già stanziate. Come si dirà più avanti, sono stati poi aggiunti ulteriori 900,9 milioni.
Alcuni importi non meglio dettagliati nei progetti, riferiti alle città metropolitane di Milano (50 milioni), Bologna (6), Roma (100), Reggio Calabria (22) e Palermo (4) sono stati ripartiti fra il comune capoluogo e gli altri in base alla popolazione. Lo stesso è stato fatto per il progetto di trasporto rapido di massa della città metropolitana di Catania (317 milioni).
a valere su risorse di bilancio per lo scorrimento della graduatoria.
Gli interventi ammessi ai contributi sono:
(a) manutenzione per il riutilizzo e la rifunzionalizzazione di aree pubbliche e strutture edilizie pubbliche esistenti a fini di pubblico interesse, compresa la demolizione
di opere abusive;
(b) miglioramento della qualità del decoro urbano e del tessuto socioambientale, anche attraverso la ristrutturazione edilizia di edifici pubblici, con particolare riferimento allo sviluppo di servizi sociali e culturali, educativi e didattici;
(c) interventi per la mobilità verde, sostenibile e intelligente. I fondi sono allocati a bando fra le amministrazioni comunali.
Con il dpcm del 21.1.21 è stato stabilito un tetto al contributo massimo richiedibile, che appare fortemente penalizzante per le realtà urbane di maggiore dimensione. Il principale criterio utilizzato per la selezione dei progetti è stato l’“indice di vulnerabilità”, ossia un indicatore costruito dall’Istat con l’obiettivo di fornire una misura sintetica del livello di vulnerabilità sociale e materiale dei comuni italiani, cioè dell’esposizione di alcune fasce di popolazione a situazioni di rischio, inteso come incertezza della propria condizione sociale ed economica.
Il bando è del 2.4.21, quindi precedente all’approvazione del PNRR; la graduatoria è stata
pubblicata il 31.12.21. Sono stati individuati 483 comuni beneficiari dei 3,4 miliardi, e
finanziati 1784 progetti sui 2325 ritenuti ammissibili. Nel PNRR si legge che “la priorità degli
investimenti in materia di rigenerazione urbana è quella di ripartire tempestivamente le
risorse tra le aree metropolitane garantendo una distribuzione delle risorse che tenga conto
dei territori più vulnerabili e bisognosi di interventi di rigenerazione urbana. Pertanto, la
distribuzione assicurerà che le risorse siano concentrate maggiormente nelle aree del Sud
del paese più bisognose di interventi incisivi di rigenerazione urbana.” Non sorprende,
pertanto, che ad esito della graduatoria del 30.12.21 i comuni destinatari degli interventi
fossero in particolare quelli di Campania (486 milioni circa), Sicilia (417 milioni) e Puglia
(391 milioni) e che quelli del Sud ricevessero il 53% delle risorse. Molto significativo era
stato il finanziamento dei comuni del Centro Italia; al Nord era destinato il 21,6% degli
importi, con stanziamenti significativi per i comuni di Piemonte, Liguria ed Emilia-Romagna,
ed invece molto modesti in Veneto e Friuli-Venezia Giulia. Tuttavia, vi è stata un’immediata
richiesta da parte delle rappresentanze parlamentari delle regioni con minori importi, che ha
ottenuto il sostegno dell’Anci nazionale, di rifinanziamento dell’iniziativa con 905 milioni al
fine di accogliere altre proposte progettuali.
Con il DL 17/2022 è stato disposto lo scorrimento della graduatoria delle opere ammissibili e non finanziate e con decreto del 4 aprile 2022 sono stati stanziati 900,9 milioni a valere su risorse di bilancio per finanziare ulteriori 554 progetti, prevalentemente per comuni di Veneto e Lombardia. 
Grandi attrattori culturali.
Il Piano nazionale per gli investimenti complementari, come già ricordato, integra con risorse nazionali per complessivi 30,6 miliardi gli interventi del PNRR. Al suo interno, sono destinati 1.455,24 milioni al ministero della cultura per il Piano Strategico Grandi attrattori culturali; si tratta di quattordici interventi di recupero di siti culturali e complessi storici, in gran parte inseriti in contesti urbani. Per questo investimento non c’è stata alcuna selezione pubblica, in quanto gli interventi sono stati inseriti nominativamente dal ministero della Cultura, in concerto col ministero dell’Economia e delle Finanze.
In alcuni casi la cultura è il fulcro di processi di rigenerazione urbana: tra di essi interventi di
riqualificazione urbanistica come nel progetto Costa Sud della città di Bari, che con 75
milioni, punta alla realizzazione di un parco lineare costiero che colleghi e rivalorizzi parti
più degradate della città; nel progetto Waterfront di Reggio Calabria (53); nel progetto Porto
Vecchio di Trieste (40) e nell’intervento sullo stadio “Artemio Franchi” di Firenze (95). Vi
sono operazioni di riqualificazione attraverso la riconversione di manufatti esistenti, come
per il recupero della Manifattura Tabacchi a Palermo (33), che verrà riconvertita in chiave
culturale in un centro polifunzionale e la riqualificazione del Real Albergo dei Poveri di Napoli (100), la valorizzazione del sistema difensivo dei forti di Genova (69,9), il recupero della fortezza portuale di Trapani (27), il completamento della riqualificazione di spazi in uso alla Biennale di Venezia (169). In altri casi è prevista la realizzazione di biblioteche e musei,
come a Torino (100), a Milano per la Biblioteca Europea di Informazione e Cultura (101), a
Roma, per il rilancio del sistema museale (105,9). Gli ultimi due progetti riguardano il
potenziamento dell’attrattività turistica delle aree del parco del delta del Po, promosso dalle
regioni Veneto e Emilia-Romagna (55) e il progetto diffuso Percorsi nella storia – Treni storici
e Itinerari culturali (435). Nell’insieme le città metropolitane sono destinatarie di 750 milioni,
due terzi dell’importo totale.
Trasporto rapido di massa.
La misura per il Trasporto Rapido di Massa (TRM) fa parte della missione 2 Rivoluzione verde e transizione ecologica – componente 2 Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile, di pertinenza del ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile (MIMS). Il finanziamento totale del TRM è pari a 3,6 miliardi rivenienti dal PNRR19, ai quali si sommano risorse del PON-FESR 2014-20 per 29 milioni e risorse nazionali per 732,9 (legge n. 205 del 2017), per un totale di 4,4 miliardi. Dal momento che i finanziamenti aggiuntivi sono strettamente correlati ai finanziamenti del PNRR, aggiungendosi a un quadro d’insieme sul Trasporto Rapido di Massa, il presente studio prende in considerazione tali risorse complessivamente, individuando un totale di finanziamenti destinati alle città pari a 4.183 milioni (3454,6 milioni da PNRR + 728 milioni da risorse aggiuntive).
L’obiettivo dell’investimento è quello di costruire reti di trasporti pubblici più ampie, veloci ed efficienti nelle principali aree metropolitane, al fine di ridurre il traffico delle auto private di almeno il 10% a favore del trasporto pubblico. Ha l’obiettivo di realizzare 231 nuovi km di
rete: 11 km di metropolitane, 85 km di tramvie, 120 km di filovie e 15 di funicolari. Le risorse
sono state assegnate in seguito alla presentazione di istanze da parte di città metropolitane,
comuni con oltre 100.000 abitanti, comuni inferiori a 100.000 (esclusivamente per interventi
di gravi criticità) e regioni titolari di servizi di TRM. Le istanze sono state valutate secondo i
seguenti criteri:
a) fattibilità tecnico-economica dell’intervento (qualità e completezza del
progetto e fattibilità tecnica dell’intervento; congruità dei costi d’investimento, in riferimento al costo chilometrico unitario dell’infrastruttura rispetto a quello di sistemi di trasporto analoghi; giustificazione delle scelte progettuali).
b) sostenibilità finanziaria, gestionale ed amministrativa, connessa allo stato di avanzamento del progetto, dell’iter procedurale di approvazione e all’attivabilità del progetto in tempi certi.
c) efficacia dell’investimento e redditività economico-sociale (soddisfazione della domanda di mobilità; equilibrio tra trasporto pubblico e privato; effetti in materia di risparmio energetico, impatto ambientale, riduzione incidentalità, benefici socioeconomici).
Nel Novembre 2021 la Conferenza Stato Regioni e la Conferenza Unificata (Stato-Regioni-Enti territoriali) hanno approvato i decreti di riparto del finanziamento, che includono 1,4 miliardi per interventi che erano già finanziati a legislazione vigente (673 milioni al Centro Nord e 726 milioni al Sud).
Nell’insieme il PNRR interviene su un processo di potenziamento dei sistemi di trasporto
rapido di massa che copre un lungo arco temporale e che è finanziato da una pluralità di
fonti. 
L’insieme degli interventi in programma nelle 14 città metropolitane ha un costo complessivo di 32,5 miliardi, di cui 19 già coperti da finanziamenti statali già definiti. Gli importi complessivi sono particolarmente rilevanti a Napoli (9,2 miliardi), a Milano (6,5 miliardi) e a Roma (6,2 miliardi). Il PNRR e il FC intervengono, in questo ambito, con circa 3,5 miliardi,
Guardando agli stanziamenti del PNRR e del FC, Palermo è la città che riceve le maggiori risorse: 504 milioni per il suo sistema dei tram. Segue Roma con 417, che finanziano due nuovi interventi sulla linea tranviaria TerminiVaticano-Aurelio (120) e le linee A e B-B1 della metropolitana (160). Poi Bologna e Firenze con finanziamenti da 370 milioni ciascuna. Rilevanti gli investimenti anche a Catania (317). A Milano vanno 201 milioni; il nuovo trasporto rapido di massa di Bari viene finanziato con 159 milioni. Fra le città non metropolitane, importanti i finanziamenti a Brescia, 362 milioni per la nuova linea tramviaria “Pendolina-Fiera”, a Padova (342), Taranto (265), Bergamo (130) e Rimini (49).
Anche gli interventi per il trasporto rapido di massa sono stati poi suddivisi, nel caso delle città metropolitane, fra il comune capoluogo e gli altri.

Rinnovo flotte bus. L’investimento Rinnovo flotte bus e treni verdi fa parte della
Missione 2 Rivoluzione verde e transizione ecologica, Componente 2 Energia rinnovabile,
idrogeno, rete e mobilità sostenibile. L’obiettivo dell’investimento è di accelerare l’attuazione
del Piano Strategico Nazionale per la Mobilità Sostenibile, acquistando autobus a basse
emissioni, treni a propulsione elettrica e a idrogeno, carrozze ferroviarie sviluppate con
materiali riciclabili e rivestite con pannelli fotovoltaici, veicoli elettrici, ibridi o alimentati a gas per i Vigili del Fuoco. Il costo totale dell’investimento è 3,639 miliardi, più 600 milioni del
Fondo Complementare.

Al Novembre 2021 il MIMS ha assegnato risorse pari a 1.915 milioni, per gli esercizi dal 2022 al 2026 per “Rinnovo flotte bus e treni verdi  tutti per interventi in comuni capoluogo o città metropolitane.
Le risorse sono destinate all’acquisto di autobus ad emissioni zero con alimentazione elettrica o ad idrogeno e la realizzazione delle relative infrastrutture di supporto all’alimentazione, per i servizi di trasporto pubblico locale.
Esse sono destinate ai comuni capoluogo di città metropolitana, ai comuni capoluogo di
regione o di province autonome e ai comuni con alto tasso di inquinamento da PM10 e
biossido di azoto.
Da questo punto di vista, se è importante che il finanziamento sia destinato a comuni con alto livello di inquinamento, colpisce che nei criteri di riparto non venga considerata la dotazione di mezzi delle città italiane (rapportata alla popolazione o alla
superficie), che è estremamente diseguale, al fine di una maggiore perequazione.
Tra i comuni capoluogo, a ricevere risorse maggiori ci sono Milano (249 milioni), Roma (292), Napoli (180), Torino (169), Cagliari (108), Bari (95) Bologna (90) e Palermo (88). Al di là delle città metropolitane, tra i comuni capoluogo e ad alto inquinamento ne sono stati finanziati, con un compreso tra i 5 e i 10 milioni, 28 al Nord (4 in Piemonte, 10 in Lombardia, 5 in Veneto, 2 nel Friuli-Venezia Giulia, 7 in Emilia-Romagna), 4 al Centro (due in Umbria e uno ciascuno in Marche e Lazio) e 3 al Sud (Abruzzo, Molise e Campania).
Intermodalità e logistica integrata della Missione 3, troviamo gli interventi portuali selezionati dal MIMS. Essi sono molto significativi perché il loro valore complessivo è di 3,47 miliardi, per la grandissima maggioranza (3,2 miliardi) in città capoluogo28. Alcuni di questi interventi sono di dimensione unitaria di grande rilevanza, come nei casi di Genova, Trieste e Napoli. L’intervento più grande è il progetto bandiera del porto di Genova, dove, con un finanziamento totale pari a 600 milioni è prevista la realizzazione di un nuovo frangiflutti per consentire l’accesso a navi di nuova generazione, l’adeguata protezione delle banchine interne e l’innalzamento dei livelli di sicurezza dellemanovre di ingresso ed evoluzione.
Gli interventi nel porto di Trieste sono finanziati con 442 milioni, quelli a Napoli con 300 e quelli a Venezia con 227. Molto importanti anche gli investimenti a Ravenna (165), Cagliari (132), Salerno (120), Palermo (108), Taranto (91) Brindisi (88), Trapani (73), Ancona (62). Interventi tra i 40 e i 50 milioni sono previsti invece a La Spezia, Savona, Livorno e Bari. Viene inclusi in questo gruppo di progetti anche quello di efficientamento energetico dello Stretto di Messina, da 50 milioni29, e quello per l’acquisto di nuovi mezzi navali, sempre per lo Stretto di Messina (80 milioni), in quanto ritenuto assimilabile ad un intervento per il trasporto urbano di massa. Nell’insieme, gli investimenti in città capoluogo assorbono oltre il 90% dell’importo della misura.
Porti nelle ZES. Vengono anche considerati in questo lavoro gli interventi sui porti
urbani finanziati nell’ambito delle Zone Economiche Speciali (ZES) del Mezzogiorno. Le
ZES sono aree destinatarie di specifiche agevolazioni fiscali e semplificazioni burocratiche,
da realizzarsi intorno ad aree portuali che presentino le caratteristiche di porti di rilevanza
strategica.
Il PNRR all’interno della Missione 5 Inclusione e coesione, Componente 3 Interventi speciali per la coesione territoriale, destina 630 milioni30 per investimenti infrastrutturali volti ad assicurare un adeguato sviluppo dei collegamenti delle aree ZES con la rete nazionale dei trasporti, in particolare con le reti Trans Europee (TEN-T). Di essi, 261 milioni sono destinati (da un decreto congiunto MIMS – ministero per il Sud) ad interventi sui porti delle città capoluogo o delle città metropolitane.
Gli interventi più rilevanti sono destinati ai porti di Gioia Tauro (città metropolitana di Reggio Calabria), con 52 milioni e a Taranto (50). Sono finanziati anche i porti di Termini Imerese (città metropolitana di Palermo, con 39 milioni), Salerno (22), Trapani (17,8), Cagliari (10), Reggio Calabria e Villa San Giovanni. Gli interventi sui porti delle città capoluogo assorbono il 41% della misura ZES: le altre risorse sono destinate ad aree industriali fuori dai capoluoghi.
Progetti per Roma. I Progetti per Roma, in questo studio, comprendono due
misure. La prima è l’investimento Caput Mundi – New Generation EU per i grandi eventi
turistici, che fa parte della Missione 1, Componente 3: Turismo e Cultura 4.0. Con risorse
pari a 500 milioni punta a sviluppare il turismo sostenibile nella Capitale, anche in
connessione all’evento giubilare. Per fare ciò si prevede di incrementare l’utilizzo delle
tecnologie digitali, valorizzando anche le aree verdi31
. La seconda è il Progetto Cinecittà:
Sviluppo industria cinematografica, all’interno della Missione 1: Digitalizzazione,
innovazione, competitività, cultura e turismo, Componente 3: Turismo e Cultura 4.0, con 300
In mancanza di informazioni di dettaglio, gli interventi di efficientamento dei porti dello Stretto (50 milioni) sono stati attributi per 25 a Messina, per 12 a Reggio e per 13 a Villa San Giovanni. Gli interventi sulle banchine (37 milioni) per 19 a Messina e per 18 a Villa San Giovanni. Gli 80 milioni destinati all’acquisto di nuove navi per la navigazione sullo
Stretto, assimilabili al trasporto rapido di massa nella conurbazione Messina-Reggio, sono stati “attribuiti” per 40 milioni a Messina, e per 20 ciascuno a Reggio e Villa.
Le risorse della misura Caput Mundi sono state attribuite tutte alla città di Roma, anche se si prevedono alcuni limitati interventi anche in altre aree del Lazio.
Il progetto mira alla realizzazione di nuovi studi e al potenziamento del Centro Sperimentale di Cinematografia.
Cittadelle giudiziarie.
L’intervento Efficientamento degli edifici giudiziari è un sub-investimento della Missione 2 Rivoluzione verde e transizione ecologica, Componente
3 Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici. Le risorse totali sono pari a 411,7
milioni. L’obiettivo dell’investimento è intervenire su 290.000 mq di uffici, tribunali e cittadelle giudiziarie, efficientando le strutture, migliorando tecnologicamente l’erogazione dei servizi e recuperando il patrimonio storico degli edifici. L’intervento mira a garantire la sostenibilità economica, ambientale e sociale degli interventi attraverso l’utilizzo di materiali sostenibili e il ricorso a energia elettrica autoprodotta da fonti rinnovabili. Gli interventi sono stati selezionati dal ministero della Giustizia sulla base di tre criteri32: 1. strutturale (criticità strutturali e degrado funzionale degli edifici); 2. funzionale (rilevanza dell’ufficio giudiziario dal punto di vista del numero giornaliero degli accessi di estranei e dipendenti); 3. realizzativo (i progetti individuati come realizzabili nel periodo 2021-2026 sono stati
selezionati sulla base dello stato di avanzamento dei necessari passaggi procedurali,
nonché delle informazioni offerte dalle amministrazioni tecnicamente competenti – Agenzia
del Demanio e ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti).
Gli interventi più consistenti sono a Roma, con ben 158 milioni; significativi anche quelli a Torino (25). Nell’insieme i capoluoghi assorbono tre quarti delle risorse disponibili.

Edilizia residenziale pubblica.
Il Programma Sicuro, verde e sociale:
riqualificazione dell’edilizia residenziale pubblica è finanziato 2 miliardi del Fondo
complementare al PNRR, con l’obiettivo di migliorare l’efficienza energetica, la resilienza e
la sicurezza sismica del patrimonio residenziale pubblico, nonché la condizione sociale nei
tessuti edilizi in cui sono situati. Il Programma è complementare alla Missione 2-Rivoluzione
verde e transizione ecologica e la Componente 3 – Efficienza energetica e riqualificazione
degli edifici del PNRR. Con Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, il 15 settembre
2021 le risorse sono state ripartite tra le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano
sulla base dei seguenti indicatori e relativi pesi: a) numero alloggi di edilizia residenziale
pubblica presenti in ciascuna regione (50%); b) entità della popolazione residente nella
regione (20%); c) entità popolazione regionale residente nelle zone sismiche 1 e 2 (30%),
con riserva del 40% per le regioni del Mezzogiorno. Le regioni maggiormente beneficiarie di
questo riparto sono state la Campania con oltre 295 milioni, Lombardia 252, Lazio 240 e
Sicilia 233. Risultano assegnatarie di oltre 100 milioni anche Emilia-Romagna e Puglia.
Ciascuna regione e provincia autonoma ha proceduto a sua volta a selezioni interne,
pubblicando le relative procedure per l’individuazione delle proposte da parte dei soggetti
individuati, sulla base dei seguenti criteri: a) effettuazione degli interventi nelle zone
sismiche 1 e 2; b) presenza contemporanea di interventi di miglioramento della classe
sismica e dell’efficientamento energetico dell’immobile; c) livello di progettazione degli
interventi, privilegiando quelli di immediata cantierabilità33. I piani regionali degli interventi
sono stati poi approvati e finanziati dal MIMS (30.3.22). Ad esito di questo processo, poco
più di un miliardo (il 55% del totale) è stato destinato ad interventi nelle città capoluogo e
nei comuni facenti parti di città metropolitane34. Fra i comuni capoluogo, gli investimenti più di maggiore dettaglio; si tratta del finanziamento indicato per i comuni di: Belluno (0,73 milioni), Padova (1,65), Rovigo (1,2) Lucca (1,46), Massa (4,13), Pisa (2,34), Perugia (0,3) e Terni (0,34). Le risorse indicate tra parentesi rappresentano quelle che non è stato possibile suddividere, e non il totale assegnato ai comuni capoluogo elencati. rilevanti saranno a Roma (60 milioni), Napoli (43), Bari (35), Bologna (30), Torino (28), Palermo (25), Brescia (24).
L’allocazione territoriale delle risorse
Per tutte le misure analizzate in questo lavoro, e descritte nel paragrafo precedente, sono
state reperiti, da diverse fonti tutte di natura ufficiale, i dati sull’allocazione territoriale a livello di comune dei progetti che essi finanziano. Come già detto, in questo lavoro vengono presi in considerazione i progetti all’interno dei comuni capoluogo e quelli nei comuni che fanno parte di una città metropolitana. E’ bene ricordare che le allocazioni in ogni città dipendono dall’interazione di tre principali elementi: 1) alcune misure prevedevano già la definizione dei progetti; 2) alcune misure (come si è visto nel paragrafo precedente) erano destinate solo ad alcune tipologie di beneficiari, come le città metropolitane o quelle ad alto livello di inquinamento ambientale; 3) altre, invece, hanno allocato le proprie risorse sulla base di bandi competitivi fra le amministrazioni; 4) vige la regola, successiva alla definizione del PNRR, che in ogni atto attuativo il 40% degli importi dovrebbe essere destinato al
Mezzogiorno. Esse, dunque, devono essere interpretate con grande cautela: la loro
dimensione è frutto dell’interazione fra scelte a monte, nel Piano e poi successivamente dei
ministeri, esito dei bandi, riserva per il Sud. Come si è detto, nell’insieme si tratta di 20,4
miliardi di investimenti, destinate ad aree del paese (tutti i capoluoghi e i comuni che fanno
parte delle città metropolitane) che comprendono circa 30 milioni di abitanti: si tratta quindi
sinora di una intensità di investimento pari a 685 euro per abitante35, un parametro che sarà
utile per le comparazioni a livello territoriale. Oltre i due terzi delle risorse delle misure che
vengono qui analizzate saranno impiegate nelle 14 città metropolitane italiane,
complessivamente oltre 14 miliardi. Questo dipende dall’esistenza di interventi ad esse
specificamente dedicati, dai criteri allocativi analizzati nel paragrafo precedente e dal
successo delle diverse amministrazioni nei bandi. Tuttavia, considerando la loro
popolazione (pari a circa 21 milioni di abitanti, sommando capoluoghi e altri comuni),
l’intensità di investimento è pari a 668 euro per abitante, non diversa dal dato di insieme. La
tabella 3 mostra gli importi per ciascuna delle città metropolitane, che vanno dai 2,7 miliardi
per Roma, seguita da Napoli e da Genova fino alle cifre, inferiori al mezzo miliardo, per
Messina e Cagliari.
35 Come già detto, sono incluse le risorse per lo scorrimento della graduatoria dei progetti di rigenerazione urbana e per
gli interventi aggiuntivi sul TRM (599 e 728 milioni): essi non provengono dalle risorse PNRR in senso stretto, ma sono
direttamente collegati alle scelte attuative del piano.
Tabella 3 | Importi degli interventi nella città metropolitane (elaborazione degli autori su
documenti ufficiali)
Ma le città metropolitane italiane sono molto diverse. La tab 4 lo ricorda: si va dai 4,2 milioni
di abitanti di quella di Roma, ai circa 3 di Milano e Napoli, ai 2 di Torino, fino a circa mezzo
milione per Messina, Reggio Calabria e Cagliari. L’estensione va dai 6800 kmq di Torino e
dai 5300 kmq di Roma ai circa 500 delle tre più piccole. Anche il numero di comuni passa
dagli oltre 300 di Torino, ai più di 100 di Milano, Roma e Messina (e ai quasi centro di Reggio
Calabria), fino ai 17 di Cagliari. È indispensabile normalizzare i dati.
Tabella 4 | Le città metropolitane italiane (Fonte: Istat)
Città Metropolitana di Roma Capitale 2698
Città Metropolitana di Napoli 1581
Città Metropolitana di Genova 1256
Città metropolitana di Milano 1177
Città Metropolitana di Palermo 1092
Città Metropolitana di Bari 951
Città Metropolitana di Catania 861
Città metropolitana di Torino 845
Città Metropolitana di Firenze 803
Città Metropolitana di Bologna 791
Città Metropolitana di Venezia 727
Città Metropolitana di Reggio Calabria 570
Città Metropolitana di Messina 484
Città Metropolitana di Cagliari 417
TOTALE CITTÀ METROPOLITANE 14254
La tabella 5 mostra allora le allocazioni in euro per abitante fra le 14 città metropolitane. La
città metropolitana con la maggiore intensità di investimento, al momento, è Genova, anche
a causa dell’intervento di grande dimensione destinato al suo porto. Anche Reggio Calabria,
e anche in questo caso per gli interventi portuali, ha una intensità di investimento superiore
alla media. Molte città metropolitane hanno una intensità di investimento relativamente
simile: Venezia, Bologna, Firenze, Bari, e le tre siciliane. Al di sotto della media nazionale
sono invece Roma, nonostante gli 800 milioni delle misure ad essa espressamente
dedicate, Napoli, e poi, con importi minori, Torino e Milano.
Tabella 5 | Importi per abitante degli interventi (elaborazione degli autori su documenti
ufficiali)
All’interno delle 14 città metropolitane, l’intensità di investimento è molto maggiore nei
capoluoghi rispetto agli altri comuni: per questi ultimi si scende a 306 euro per abitante, circa
un terzo rispetto ai soli capoluoghi. La tabella 6 presenta gli importi totali e in termini di euro
per abitante nelle 14 città metropolitane suddivisi fra i capoluoghi e gli altri comuni. È bene
ricordare che per talune stime che sono state operate, per i piani urbani integrati (specie a
Roma e Milano) e per il TRM a Catania, i dati vanno letti con una certa cautela in questi tre
casi. I confronti fra le diverse realtà devono poi tenere conto della diversa conformazione
delle città metropolitane di cui si diceva: come si vede il peso demografico del capoluogo
sul totale è spesso intorno ad un terzo, ma raggiunge il 69% a Genova, il 65% a Roma e il
53% a Palermo, scendendo fino al 26% a Bari.
Città Metropolitana di Genova 1539
Città Metropolitana di Reggio Calabria 1099
Città Metropolitana di Cagliari 994
Città metropolitana di Palermo 911
Città Metropolitana di Venezia 866
Città Metropolitana di Firenze 808
Città Metropolitana di Messina 806
Città metropolitana di Catania 805
Città Metropolitana di Bologna 779
Città Metropolitana di Bari 776
Città Metropolitana di Roma Capitale 639
Città Metropolitana di Napoli 533
Città Metropolitana di Torino 383
Città Metropolitana di Milano 364
TOTALE CITTÀ METROPOLITANE 668
Tabella 6 | Investimenti nelle città metropolitane (elaborazione degli autori su documenti
ufficiali)
Tutto ciò detto, appare comunque evidente in tutti i casi una concentrazione molto maggiore
degli interventi nei capoluoghi. Se questo può essere per alcuni versi fisiologico, richiama
comunque l’attenzione su una dimensione probabilmente insufficiente (anche in
comparazione) degli investimenti previsti negli ambiti periurbani, in molti casi, specie ma
non solo nel Mezzogiorno, caratterizzati da maggiori difficoltà sociali e da minori dotazioni
di beni pubblici. In alcuni casi, come quelli dei comuni della città metropolitana di Napoli (nei quali vivono oltre due milioni di italiani), appare evidente una modestia degli interventi finora programmati, specie considerando il forte disagio sociale e la presenza assai scarsa di beni e servizi pubblici.
Escludendo i comuni non capoluogo facenti parte delle città metropolitane, tutte le città
italiane (intese sempre come comuni capoluogo di provincia) sono destinatarie di
investimenti per 16,7 milioni. La tabella 7 elenca le trenta città a cui sono destinate i maggiori interventi, in valore assoluto. Roma riceve oltre 2,1 miliardi, Genova 1,2, Napoli poco meno di uno e poi le altre. peso del capoluogo sulla popolazione (%) capoluogo altri comuni capoluogo altri comuni
Città metropolitana di Torino 38 592 254 697 187
Città metropolitana di Milano 42 861 316 628 169
Città Metropolitana di Genova 69 1234 31 2201 120
Città Metropolitana di Venezia 30 626 100 2459 171
Città Metropolitana di Bologna 39 690 101 1759 162
Città Metropolitana di Firenze 37 637 166 1734 265
Città Metropolitana di Roma Capitale 65 2178 519 789 356
Città Metropolitana di Napoli 31 993 587 1086 286
Città Metropolitana di Bari 26 594 357 1878 393
Città Metropolitana di Reggio Calabria 33 244 327 1420 942
Città Metropolitana di Catania 28 395 465 1325 604
Città Metropolitana di Messina 37 325 159 1475 420
Città Metropolitana di Palermo 53 875 218 1386 383
Città Metropolitana di Cagliari 35 329 89 2212 327
importi totali (milioni) euro per abitante
Tabella 7 | Le 30 città destinatarie dei maggiori interventi (milioni) (elaborazione degli
autori)
È evidente la concentrazione nelle principali città italiane in termini dimensionali36. Tuttavia,
dalla tabella 7 emergono anche altri centri di media e medio-grande dimensione destinatari
di finanziamenti molto significativi: Trieste, Brescia, Padova, Bergamo, Ravenna al Nord;
Perugia e Ascoli Piceno al Centro; Taranto, Salerno, Trapani, Brindisi al Sud. Come si vede,
le cifre si riducono rapidamente in valore assoluto. Solo 25 città ricevono finanziamenti di
importo superiore ai 100 milioni. Dopo le 30 città presentate in tabella, altre quindici hanno
investimenti compresi fra 50 e 100 milioni; poi cinquantasette fra 20 e 50 milioni; le ultime
quindici della graduatoria, cifre inferiori ai 20 milioni. Alle prime dieci città sono destinati oltre 9 miliardi, pari al 45% del totale. Considerando le prime venti, si arriva a 12,8, cioè quasi i due terzi.
Naturalmente, è indispensabile ponderare gli importi assoluti per la dimensione demografica
delle città, esprimendo le cifre in euro per abitante. Sono evidenti significative disparità. In
primo luogo, la tabella 8 elenca le trenta città con la maggiore intensità di investimento per
abitante. La classifica è guidata da città con rilevanti interventi nei porti (Trapani, Trieste,
Venezia, Genova, Cagliari, Brindisi, Ravenna). Fra di esse, Venezia riceve importanti
finanziamenti anche per la Biennale, per i mezzi per il trasporto locale; Genova per il TRM,
per i PUI e per i PinQua; Cagliari per i bus urbani. Vi sono poi città con significativi interventi
sul trasporto di massa: Brescia, Padova, Bergamo e Taranto; quest’ultima anche per il porto.
Ascoli ottiene invece risultati molto importanti nei finanziamenti del PinQua. La ripartizione
dei finanziamenti di Bari, Bologna, Firenze, Palermo, Napoli appare invece piuttosto
composita fra le diverse misure. In alcuni casi (Urbino, Sondrio, Isernia, Oristano) è la
dimensione demografica assai modesta a far risaltare i finanziamenti ottenuti. Ventinove di
queste trenta città (Ancona esclusa) sono le uniche ad avere una intensità di investimento
superiore alla media dei capoluoghi: in altri termini, 29 capoluoghi ricevono importi superiori a 943 euro per abitante, mentre 83 sono al di sotto. Roma è a 789, Torino a 697, Milano a 628.
Si ricordi ancora che in queste cifre non sono inclusi gli investimenti nei comuni dell’area metropolitana diversi dal capoluogo.
Roma 2178 Trieste 571 Salerno 186
Genova 1234 Brescia 453 Trapani 185
Napoli 993 Taranto 435 Perugia 143
Palermo 875 Catania 395 Brindisi 130
Milano 861 Padova 394 Ascoli Piceno 107
Bologna 690 Cagliari 329 Ancona 92
Firenze 637 Messina 325 Livorno 81
Venezia 626 Reggio Calabria 244 Varese 79
Bari 594 Bergamo 196 Rimini 76
Torino 592 Ravenna 190 Pesaro 73
Le 30 città con gli importi più elevati di investimenti (euro) per abitante(elaborazione degli autori)
Quaranta città italiane sono sinora destinatarie di interventi per un importo pro-capite
inferiore alla metà della media dei capoluoghi. Sono elencate nella tabella 9. Esse sono
distribuite fra Nord (dove includono Verona, Vicenza e diverse città lombarde e emilianoromagnole), Centro (con alcune delle città della Toscana), e Sud. In quest’ultimo caso i 14 centri comprendono importanti città dell’Abruzzo (Teramo e Pescara), della Puglia (Foggia, Barletta, Lecce), della Calabria (Cosenza, Crotone e Catanzaro) e della Sicilia (Agrigento, Caltanissetta, Ragusa e Siracusa), oltre a Matera e Sassari. A Foggia, in base alle misure qui analizzate, saranno realizzati interventi per 15 milioni37: una cifra inferiore a quella destinata al piccolissimo comune di Accadia, nella sua provincia, selezionato nel bando “borghi” e che disporrà di 20 milioni (Chiapperini al 2022).
Le città italiane con investimenti (euro) per abitante inferiori al 50% della media
dei capoluoghi (elaborazione degli autori)
37 Importo destinato naturalmente a crescere con le altre misure.
Trapani 2874 Bologna 1759 Sondrio 1378
Trieste 2846 Firenze 1734 Catania 1325
Venezia 2459 Bergamo 1633 Ravenna 1221
Ascoli Piceno 2313 Brindisi 1568 Savona 1196
Brescia 2302 Messina 1475 Oristano 1195
Taranto 2301 Salerno 1452 Napoli 1086
Cagliari 2212 Urbino 1433 Fermo 1076
Genova 2201 Rieti 1431 Varese 996
Padova 1887 Reggio Calabria 1420 Isernia 971
Bari 1878 Palermo 1386 Ancona 931
Agrigento 446 Lecce 366 Cesena 242
Pescara 438 Ferrara 360 Pistoia 242
Pavia 435 Crotone 342 Modena 240
Barletta 432 Piacenza 335 Parma 237
Caltanissetta 423 Lucca 324 Verona 228
Latina 418 Trento 323 Arezzo 225
Cremona 408 Grosseto 310 Matera 210
Siena 393 Reggio Emilia 303 Monza 195
Cosenza 392 Forlì 298 Como 179
Alessandria 387 Vicenza 281 Catanzaro 175
Siracusa 387 Ragusa 275 Prato 159
Carrara 386 Sassari 265 Foggia 102
Terni 375 Asti 261 Bolzano 80
Teramo 372
Nell’insieme, nelle città e città metropolitane del Sud saranno realizzati interventi per 7,8
miliardi, pari al 38% del totale, una percentuale lievemente inferiore a quello che dovrebbe
essere l’obiettivo del PNRR di destinare al Mezzogiorno almeno il 40% delle risorse.
% totale importo
ZES – Porti 100 261
Rigenerazione urbana 51,7 1169
Piani urbani integrati 46,9 1267
Porti 42,6 1363
Edilizia residenziale pubblica 36,3 398
PINQUA 35,8 767
Rinnovo parco mezzi 35,7 684
TRM 35,3 1478
Grandi progetti cultura 29,7 288
Cittadelle giudiziarie 23,6 71
Rigenerazione urbana – 2 6,9 42
Progetti per Roma 0 0
TOTALE 38,1 7788

L’intensità degli interventi, in euro per abitante, è lievemente superiore al Sud (749) rispetto
alla media nazionale (685) ad indicare un orientamento verso il riequilibrio territoriale,
seppure di intensità piuttosto modesta. Come si vede dalla tabella 10 la percentuale
destinata alle città e città metropolitane del Sud è molto variabile per le misure qui analizzate (oltre ad essere ovviamente 100% per i porti nelle ZES e 0% nelle misure per Roma).
La quota è elevata nei casi, come rigenerazione urbana e piani urbani integrati, nei quali fra
i criteri di riparto sono stati considerati indici di vulnerabilità sociale; tuttavia, il finanziamento dello scorrimento della graduatoria dei progetti di rigenerazione urbana, indicato in tabella come “Rigenerazione urbana-2” alloca al Sud solo il 6,9% del totale. Considerando entrambi i finanziamenti, quello originario e quello per lo scorrimento della graduatoria, sull’insieme della misura, la quota delle città del Sud è pari al 42,3%. Percentuali contenute, inferiori al 30%, caratterizzano le misure per i grandi progetti per la cultura e per le cittadelle giudiziarie:
in questi casi l’importo pro-capite è inferiore nelle città del Mezzogiorno. Intorno al 35%, è
la quota di investimenti destinati alle città del Mezzogiorno per gli interventi su reti e mezzi
per il trasporto urbano e per l’edilizia residenziale pubblica: in questi casi l’intensità
dell’investimento è largamente simile. Dai PinQua, allo stesso modo, le città del Sud
ottengono il 35,8% degli importi allocati nelle città; tuttavia, in questo caso va ricordato che
sono risultate aggiudicatari di progetti PinQua diversi comuni del Sud non capoluoghi di
provincia. Nell’insieme le risorse più cospicue destinate alle città del Sud provengono dalle
misure per il TRM, per i porti, i piani urbani integrati e la rigenerazione urbana.
Se una certa disparità delle allocazioni territoriali è inevitabile, e se l’attenzione alle grandi
città italiane è pienamente giustificata, il quadro presenta criticità. La definizione dei soggetti ammissibili agli interventi, i meccanismi di bando, fa sì che dall’attuazione di queste
importanti 11 misure del PNRR emergano significative disparità di attenzione. Nell’insieme,
molte medie e medio-piccole città italiane appaiono beneficiarie di interventi di dimensione
assai modesta. Nelle città del Mezzogiorno viene allocato il 38% delle risorse: ma al suo
interno emergono chiaramente territori urbani deboli (specie in Calabria e Sicilia) nei
confronti dei quali gli investimenti sinora mobilitati dal Piano appaiono straordinariamente
modesti.
L’associazione Urban.it nel suo Position Paper del maggio 2021 (Viesti et al, 2021) aveva
auspicato che “tutte le missioni (fossero) permeate da un complessivo obiettivo di
perequazione nelle dotazioni di capitale pubblico fra i territori e le città”. Spiegando che
“questo non significa affatto rallentare i processi di sviluppo delle aree urbane più forti, ma
puntare ad un paese complessivamente più forte perché basato su una rete articolata e
differenziata di città”. Tale auspicio non pare, per quanto è possibile dire a questo stato di
avanzamento del PNRR, essere stato complessivamente attuato.
Realizzare i progetti, integrarli, trarne servizi, condividere le strategie con i cittadini
Questo insieme di interventi, a cui si affiancheranno gli investimenti relativi alle misure non
analizzate in questo testo, e che comunque si sommeranno ad altri interventi finanziati dai
bilanci ordinari e dalle politiche di coesione, richiederà uno sforzo straordinario da parte
delle amministrazioni comunali e delle città metropolitane. Come si vedrà in questo
paragrafo, il PNRR scarica oneri di progettazione e realizzazione di interventi su
amministrazioni, in particolare comunali, fortemente indebolite; e con un quadro di capacità,
leggibili dal personale disponibile, o dai tempi impiegati in passato per i lavori pubblici,
fortemente disomogeneo all’interno del paese, ed in generale più problematico per le
amministrazioni del Mezzogiorno.
Queste difficoltà delle amministrazioni non riguardano solo le fasi di realizzazione delle
opere per le quali è stato ottenuto il finanziamento, ma anche la loro stessa capacità di
partecipare ai bandi per ottenere le risorse del PNRR, di cui ci si è appena occupati nel
paragrafo precedente. Date le modalità di individuazione dei progetti, le difficoltà degli enti
locali possono aver determinato criticità nella fase di candidatura di progetti. Sul tema non
c’è al momento evidenza disponibile. Tuttavia, come si è appena visto, al di là della generale
previsione di allocazione del 40% delle risorse al Sud, possono generarsi sperequazioni
nell’accesso alle risorse fra i comuni. Nelle realtà più deboli, dove sono maggiori le necessità
di intervento, può essersi determinata e si potrà ancora determinare una relativa carenza di
progetti di qualità e quindi di nuovi investimenti. Non solo nel Mezzogiorno, le risorse
potranno più che proporzionalmente affluire verso le amministrazioni meglio attrezzate
tecnicamente, contribuendo così ad alimentare, piuttosto che a ridurre, disparità territoriali
all’interno delle macroregioni e delle stesse regioni. Inoltre, per poter partecipare a bandi o
per utilizzare le risorse ottenute dai riparti, i Comuni possono aver utilizzato progetti già
disponibili, o disegnato quelli più facili da predisporre, indipendentemente dalla loro qualità
o rilevanza. Il tema merita e meriterà la massima attenzione. Ed è evidente il rischio che,
una volta ammessi a finanziamento i progetti, si possano determinare ritardi nella loro
realizzazione, dati anche i tempi molto ristetti dell’intero PNRR.
In Italia gli investimenti dei comuni sono fortunatamente già in ripresa, dopo il forte calo degli anni Dieci.
Stando a recenti ricostruzioni della Corte dei Conti (2022), essi sono passati dagli
8,5 miliardi del 2017-18, ai 9,7 del 2019, ai 10 del 2020 e agli 11,3 del 2021. Ci sono già
differenze territoriali: come si vede dalla figura 6, nel 2021 i comuni del Nord hanno
realizzato investimenti per più della metà del totale (6,2 miliardi) e hanno avuto valori di
investimento per abitante, soprattutto al Nord-Est, ben superiori rispetto a quelli del CentroSud.

Stando a stime della Svimez (2021), l’esecuzione del Piano comporterà nel biennio 2024-
25 rispetto al 2017-19, un aumento della spesa in conto capitale della pubblica
amministrazione locale di circa il 45%; al Sud l’aumento dovrebbe aggirarsi intorno al 50%.
Secondo le valutazioni dell’Upb (2021), le amministrazioni locali dovrebbero realizzare fra il
2023 e il 2025 spese legate all’attuazione del PNRR per 12 miliardi l’anno: “si tratterebbe di
un valore pari a oltre il 40% del valore annuo della spesa in conto capitale effettuata dalle
amministrazioni locali nel triennio 2018-20, un periodo contraddistinto da una crescita di tali
voci di spesa, dopo il calo iniziato nel 2009”. Secondo l’Upb, “ipotizzare un ulteriore
incremento nell’ordine di oltre 10 miliardi annui entro un triennio pone certamente un
interrogativo circa la capacità delle strutture coinvolte di farvi fronte”. Infatti, le complessive
capacità tecnico amministrative di tutti gli Enti Locali italiani si sono fortemente ridotte
nell’ultimo ventennio, ed in particolare negli anni Dieci, in modo più intenso nel Mezzogiorno.
Riusciranno in questa situazione gli enti locali a realizzare, e poi a integrare e far funzionare
a regime tutti questi interventi? Si tratta del principale tema realizzativo del PNRR.
Vi è stata una fortissima contrazione del personale dei Comuni, e delle amministrazioni locali
nel loro insieme, negli anni Dieci. Stando sempre all’Upb (2021), “con riferimento al macrocomparto Funzioni Locali (che non include il comparto sanità né le regioni a statuto speciale e le province autonome), nel 2019 gli occupati totali – calcolati considerando tutte le tipologie di rapporto di lavoro – erano poco meno di 445.000 a fronte dei quasi 579.000 del 2010.
Stando a recenti ricostruzioni della Banca d’Italia, fra il 2008 e il 2019 il personale degli enti
territoriali delle regioni a statuto ordinario si è ridotto da 94 a 72 addetti per diecimila abitanti (-23%) al Centro-Nord e da 95 a 64 addetti (-33%, ma con riduzioni ancora maggiori in Campania) nel Mezzogiorno. Nelle regioni a statuto speciale le riduzioni sono state sensibili, ma meno intense, e con una presenza di personale maggiore. Particolarmente
forte è stata la contrazione proprio nelle maggiori città: al Sud, nei comuni con più di 250.00
abitanti si è scesi da 120 a 66 dipendenti per diecimila abitanti, con un crollo del 45%; nei
comuni con più di 250.000 abitanti delle regioni a statuto speciale si è passati da 148 a 101,
con una riduzione del 32%. Anche nei comuni con più di 250.000 abitanti al Nord, c’è stata
una riduzione, anche se meno drammatica, e si è passati da 89 a 67 (-25%). Anche nei
comuni medi (60.000 – 250.000 abitanti) le tendenze sono state ad una sensibile riduzione,
ancora una volta più forti in quelli delle regioni a statuto ordinario del Sud.
Coerentemente con questo quadro, analisi della Svimez (2021) sulle principali città italiane
mostrano che nel periodo 2013-2018 l’indice di ricambio del personale è stato sempre
inferiore al 100%, con picchi negativi a Torino e Reggio Calabria, dove è stato inferiore al
40%, a Napoli (sotto il 30%) e a Palermo (sotto il 10%). Anche a causa del blocco del
turnover, il personale dei comuni ha una età media significativamente superiore rispetto al
passato; e nel Mezzogiorno maggiore che nel Centro-Nord: al Sud l’80% dei dipendenti dei
comuni ha più di 50 anni (era il 60% nel 2008, ed è il 60% al Centro-Nord). I livelli di
istruzione restano modesti: a Palermo solo il 10% dei dipendenti è laureato, il 20% a Napoli
e Reggio Calabria. Inoltre, molti importanti comuni, a partire da Torino, Napoli, Palermo e
Reggio Calabria hanno elevati livelli di indebitamento che ne condizionano e limitano
l’attività corrente. Sempre la Svimez (2022) riporta che al Sud il 33% della popolazione vive
in comuni in difficoltà finanziaria, quando la corrispondente quota al Centro-Nord è del 3%.
Nell’insieme, molti comuni appaiono quindi oggi sguarniti di molte delle professionalità
indispensabili per le fasi di progettazione prima, e poi di progettazione esecutiva, appalto,
realizzazione, collaudo, messa in funzione degli interventi. Queste carenze sono sensibili in
tutto il paese, ma particolarmente al Sud.

Come noto, i tempi di realizzazione delle opere pubbliche sono molto elevati in tutto il paese
(Sistema CPT, 2018). Anche per le minori competenze disponibili, recenti analisi della
Banca d’Italia (Baltrunaite, A., et al, 2021) e dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio (Upb,
2022b) documentano come essi siano maggiori nel Mezzogiorno rispetto a quelli del resto
del paese, specie quando le stazioni appaltanti sono proprio le amministrazioni comunali.
i tempi medi di realizzazione, calcolati su un ampio campione di appalti, siano decisamente più estesi per le amministrazioni locali del Mezzogiorno rispetto a quelle del resto del paese.
La situazione nelle regioni del Centro sia più vicina a quelle del Sud che a quelle del Nord.

Il PNRR, pur determinando un accentuato impegno per le amministrazioni pubbliche a tutti
i livelli non prevede azioni strutturate per il loro rafforzamento o quantomeno per un
sistematico accompagnamento di questi processi. Da parte degli estensori del PNRR vi è
stata una sottovalutazione di questi nodi.
Certamente, nell’attuazione del Piano si stanno operando significative operazioni di
semplificazione delle procedure di appalto. E il Governo ha intrapreso alcune iniziative a
sostegno delle amministrazioni, opportune anche se con tutta probabilità non sufficienti
rispetto alla scala dei problemi. Con difficoltà, si sta procedendo alla selezione di esperti per
rafforzare il personale. Il DL 80/21 aveva già consentito maggiori possibilità assunzionali e
definito il reclutamento di 1000 esperti per gli enti locali (40% al Sud) tramite la piattaforma
InPA. Vi è poi una procedura di reclutamento di 2800 esperti a valere sulle risorse europee,
in particolare per il Mezzogiorno, ma che, al giugno 2022, non si è ancora conclusa. È stata
finanziata la possibilità di assunzione (per 67 milioni) di esperti da parte dell’Agenzia per la
Coesione. Il ministero dell’Economia e delle Finanze ha concluso accordi con società
pubbliche per supporto di tipo giuridico, tecnico-specialistico e anche informatico alle PA per la predisposizione di capitolati di gara per appalti per l’approvvigionamento di beni, servizi e lavori, per la progettazione e alla presentazione delle proposte in risposta ai bandi. In questo quadro, le competenze della Cassa Depositi e Prestiti (CDP) potrebbero essere di
particolare rilevanza. Dal 20.6.2022 (dopo quattordici mesi dall’approvazione del Piano) è
disponibile un nuovo portale di assistenza tecnica “Capacity Italy”, realizzato con il supporto
tecnico e operativo di CDP, Invitalia e Mediocredito Centrale, con 550 esperti disponibili, e
relativa a 27 misure del PNRR. Inoltre, sono stati avviati un Fondo concorsi di progettazioni
e idee per la coesione territoriale a favore dei comuni del Mezzogiorno e delle aree urbane
interne per rafforzare la capacità progettuale dei comuni (fino a 30.000 abitanti) con una
dotazione di 161,5 milioni e piani di rafforzamento delle capacità amministrative per i piccoli
comuni (42 milioni); una task force specifica per l’edilizia scolastica, per la progettazione
degli interventi.
Complessivamente, non sembra essere stato accolto l’auspicio formulato nel Position Paper
di Urban.it (Viesti et al, a cura di, 2021) secondo il quale “una fondamentale precondizione
39 Nel 2022 è stato istituito il “Tavolo di monitoraggio delle misure per rafforzare gli Enti locali”, coordinato dal Dipartimento della Funzione pubblica e dal Dipartimento degli Affari regionali e le Autonomie, a cui partecipano i rappresentanti del MEF, del Dipartimento per le politiche di coesione, delle regioni, province e comuni per verificare l’utilizzo di questi
strumenti.
Per l’attuazione del PNRR (è) dunque urgente un’azione immediata di potenziamento del personaleì delle amministrazioni comunali, come già proposto nel Progetto di rigenerazione delle PA contenuto nel documento “Se la PA non è pronta” (elaborato dal Forum Disuguaglianze e Diversità, Movimenta e Forum PA) e di semplificazione procedurale”.
Naturalmente, l’effetto più importante degli investimenti pubblici finanziati dal PNRR non
scaturisce dalla loro mera realizzazione, ma dalla circostanza che grazie ad essi sarà
possibile fornire maggiori e migliori servizi. Il successo del Piano dipenderà cioè dalla
capacità degli attori locali di attivare nuovi servizi a beneficio di cittadini e imprese a partire
dagli investimenti realizzati, di disegnarli anche con modalità gestionali innovative, anche
con il coinvolgimento del Terzo Settore, e di integrarli in compiuti disegni di rinnovamento
urbano, partecipati dai cittadini. Quanto alla capacità di attivazione dei servizi, essa
dipenderà a sua volta da più elementi. Tra i principali, le disponibilità di bilancio, specie delle
amministrazioni comunali. Esse sono legate alla dimensione complessiva dei trasferimenti
a loro favore, del tutto ignota al momento, e dipendente sia dalle nuove regole del Patto di
Stabilità europeo (sospeso sino al 2024 a causa della crisi ucraina) sia delle complessive
politiche di bilancio nazionali. Dipenderà altresì dai meccanismi del federalismo fiscale
comunale, attualmente ancora in fase di rodaggio ad oltre venti anni dalla riforma
costituzionale del 2001 (Viesti, 2021b). Il caposaldo dei meccanismi di finanziamento dei
comuni, cioè la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, ovverossia i diritti di
cui deve godere ogni cittadino italiano indipendentemente da dove vive, è ancora solo
parzialmente realizzato. La conseguente determinazione dei fabbisogni, degli obiettivi di
servizio da raggiungere progressivamente, e delle loro modalità di finanziamento è ancora
parzialmente realizzata; il fondo di solidarietà comunale, fondamentale per i comuni con
capacità fiscale più limitata, è al momento in una formulazione provvisoria fino al 2030.
Tuttavia, il PNRR ha fra i suoi traguardi anche la definizione a regime del federalismo fiscale,
anche se solo per il marzo 2026. Novità decisamente positiva è stata la previsione nella
legge di bilancio per il 202240 di risorse aggiuntive per i comuni, crescenti nel tempo,
destinati alla gestione degli asili nido e di taluni servizi sociali. Con una innovazione di
grande portata, esse rappresentano e rappresenteranno stanziamenti vincolati al loro
specifico utilizzo. La Commissione Tecnica per i Fabbisogni Standard (CTFS) ha intrapreso
un lavoro di grande qualità ed interesse per la formulazione di criteri di riparto, e quindi per
l’assegnazione dei finanziamenti ai singoli comuni, con criteri perequativi a favore di quelli
con minori livelli di spesa per i servizi (CTFS 2022).
Infine, come già ricordato, il PNRR ha rappresentato una significativa cesura nella
definizione delle politiche pubbliche: i progetti che verranno realizzati nelle città italiane non
discenderanno dalla definizione a scala territoriale di strategie di sviluppo. Al contrario, essi
saranno il frutto delle modalità attuative delle linee di intervento settoriali del Piano. Le città
conosceranno l’esatta tipologia e dimensione degli investimenti realizzati nel loro territorio
solo alla fine del processo di selezione dei progetti: fra fine 2022 e inizio 2023. E sarà
dall’insieme dei progetti che le città dovranno ripartire per ricucirli in una visione d’insieme
del proprio sviluppo. Il vero successo del Piano potrà determinarsi solo attraverso
l’integrazione su scala territoriale dei diversi investimenti e dei servizi che da essi potranno
scaturire, per rendere concrete le transizioni digitale e verde del sistema urbano italiano, e
per contrastare le sensibili disuguaglianze al suo interno, nei redditi e lungo le dimensioni di
genere e generazionale.
Come ricordato nel Position Paper di Urban.it (Viesti et al, a cura di, 2021), il punto cruciale
sarà “individuare un principio di integrazione e coesione territoriale che metta a sistema le
molte politiche settoriali che ricadono nelle città”, inquadrando l’integrazione di una pluralità di interventi variamente differenziati nell’ambito di strategie urbane che identifichino chiaramente i principali cambiamenti che si vogliono produrre. In questo processo, sarà molto importante la partecipazione dei cittadini, delle associazioni civiche, del Terzo Settore, affinché le trasformazioni delle città che si determineranno siano condivise e l’attuazione del Piano inneschi con il tempo un mutamento non solo fisico ma anche nelle opportunità e nei comportamenti, individuali e collettivi, nelle aree urbane.